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在數(shù)字化時代，數(shù)據(jù)被譽為“新的石油”，據(jù)麥肯錫計算，公共數(shù)據(jù)規(guī)模占全社會數(shù)據(jù)規(guī)模的80%左右，我國公共數(shù)據(jù)具有的潛在開放價值為10萬億元-15萬億元，“數(shù)據(jù)財政”有望接棒“土地財政”。
在“數(shù)據(jù)財政”的熱潮下，各個地方都在積極探索數(shù)據(jù)資產(chǎn)變現(xiàn)的商業(yè)模式。例如去年，衡陽與懷化就對城市公共數(shù)據(jù)特許經(jīng)營權拍賣進行了探索。雖然后續(xù)被相繼叫停，但也引發(fā)了極大的反響。
那么既安全合規(guī)又符合商業(yè)化邏輯的公共數(shù)據(jù)授權運營之路到底要如何走？本文通過對當前北京、杭州等多地的實踐做法進行總結與分析，為公共數(shù)據(jù)授權運營落地提供參考。
一、對公共數(shù)據(jù)交易特許經(jīng)營權的探索
2023年11月15日，湖南衡陽宣布引發(fā)業(yè)內(nèi)廣泛關注的“政務數(shù)據(jù)第一拍”被緊急叫停，原因是行政審批局于14日來函要求暫停，衡陽行政審批局在當?shù)刂饕氊煱ㄍ苿诱當?shù)據(jù)資源開放共享，該項目暫停也就是意味著行政審批局認為這樣拍賣特許經(jīng)營權是不合宜的。
不久之后，12月12日，懷化市公共資源交易中心網(wǎng)也發(fā)布公告，宣布懷化市本級大數(shù)據(jù)處置項目特許經(jīng)營權項目終止，公告指出，項目終止的原因是，“因項目有重大變化，現(xiàn)對懷化市本級大數(shù)據(jù)處置項目特許經(jīng)營權項目進行終止”。
雖然官方對于交易叫停的原因并未做出明確解釋，但有鑒于公共數(shù)據(jù)的特殊屬性，如場景依賴性、共享性、時效性、可加工性等，以及當前條件上尚不成熟，包括制度的頂層設計、政企的合作界面、公共數(shù)據(jù)運行的技術標準與環(huán)境等方面存在的缺失，以及由此可能引發(fā)的隱債風險等，這個結果也并不令人意外。
二、公共數(shù)據(jù)授權運營實踐路徑
事實上，對公共數(shù)據(jù)授權運營機制，國家層面一直保持積極鼓勵的態(tài)度。根據(jù)《關于構建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》，對“用于公共治理、公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)”可有條件無償合用，而對“用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)”可有條件有償使用。
對此，各地方積極探索，尤其是可有條件有償使用的產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)，除上海的統(tǒng)一授權模式（上海市授權上海大數(shù)據(jù)集團負責統(tǒng)一歸集公共數(shù)據(jù)，開展數(shù)據(jù)運營工作）外也涌現(xiàn)出一些特色實踐之路，如浙江（杭州、寧波）、山東（青島）、湖南（長沙）、北京、上海、廣東等。
表1 杭州、青島、長沙、北京的政策授權框架
（資料來源：網(wǎng)絡公開資料，卓遠整理）
多場景授權運營模式
該模式下依據(jù)不同主題/領域/場景/區(qū)域，由政府公共數(shù)據(jù)部門授予多個不同屬性的運營主體，依據(jù)行業(yè)特點開展公共數(shù)據(jù)授權運營，對于數(shù)據(jù)進行加工、運營與產(chǎn)品開發(fā)服務等。
典型代表如北京市面向不同行業(yè)打造多個公共數(shù)據(jù)專區(qū)，針對金融行業(yè)，授權北京金融控股全資子公司北京金融大數(shù)據(jù)公司為金融專區(qū)公共數(shù)據(jù)授權運營單位。
還有杭州、寧波、溫州，尤其是寧波對運營單位的授權方式提出了明確的要求與條件。在《寧波市人民政府辦公廳關于印發(fā)寧波市公共數(shù)據(jù)授權運營管理實施細則（試行）的通知》明確提出“申請公共數(shù)據(jù)授權運營的單位要圍繞擬申請使用的公共數(shù)據(jù)和擬開發(fā)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品、服務，在規(guī)定期限內(nèi)向市公共數(shù)據(jù)主管部門提出測試驗證申請，并按照要求提交相關的公共數(shù)據(jù)清單、開發(fā)方式及市場化應用方案”，而市大數(shù)據(jù)局則在應在免費為運營單位提供最長不超過6個月免費數(shù)據(jù)實驗實驗室服務，并根據(jù)測試驗證報告及專家評審意見最終確定運營單位。
兩級授權模式
該模式采用兩級授權形式，完成公共數(shù)據(jù)運營及加工的授權。
首先由市政府整體授權具有國資背景的公司承擔該地區(qū)所有公共數(shù)據(jù)運營（公共數(shù)據(jù)綜合運營商/或分類運營商），再由運營方依據(jù)不同行業(yè)/場景，分散授權給不同行業(yè)數(shù)據(jù)開發(fā)方，開發(fā)滿足場景需求的數(shù)據(jù)產(chǎn)品。
如長沙授權市授權多個數(shù)據(jù)運營主體進行數(shù)據(jù)運營，再引入多主體開展數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)“運營+加工”相分離。福建則授權福建大數(shù)據(jù)集團作為公共數(shù)據(jù)資源一級開發(fā)主體負責數(shù)據(jù)運營，并由大數(shù)據(jù)公司與二級開發(fā)主體簽訂數(shù)據(jù)使用進行產(chǎn)品開發(fā)。
除此之外，還有如濟南提出的由“大數(shù)據(jù)主管部門綜合授權、數(shù)據(jù)提供單位分領域授權”的綜合授權方式，需要綜合授權的由大數(shù)據(jù)主管部門根據(jù)社會主體的數(shù)據(jù)需求和數(shù)據(jù)提供單位申請，發(fā)布公共數(shù)據(jù)授權運營申報公告，明確授權方式、授權范圍、申報條件、評審標準及其他有關要求；需要分領域授權的，由數(shù)據(jù)提供單位會同大數(shù)據(jù)主管部門組織第三方專家進行綜合評審，初步確定運營單位名單并向社會公示。
雖然目前各地對公共數(shù)據(jù)授權運營的探索進展并不一致，但大體上對政企之間的分工界面達成了基本的共識，行業(yè)主管部門負責公共數(shù)據(jù)治理、以及運營平臺（域）及相關實驗室等相關基礎設施的建設，運營單位則在獲得授權后在該運營平臺（域）上對數(shù)據(jù)進行加工與商業(yè)化運營。而這也將進一步產(chǎn)生相關成本費用承擔的問題，對此，寧波也提出了解決方案，可供借鑒：
一是運營單位在數(shù)據(jù)加工處理或提供服務過程發(fā)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)存在質量問題的，可向公共數(shù)據(jù)主管部門提供數(shù)據(jù)資源質量治理需求；
二是運營單位使用市公共數(shù)據(jù)運營平臺（域）的計算資源，則需承擔相應成本；
三是運營單位應無償協(xié)助數(shù)據(jù)提供單位開展數(shù)據(jù)資源質量治理。
三、公共數(shù)據(jù)授權運營落地要點
從上述的分析，我們也會發(fā)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)授權運營是一個系統(tǒng)性工程，涉及多方利益主體，具體在授權落地過程中還需要注意以下事項。
完善頂層設計
地方應結合地方實際，在數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表的政策紅利背景下，按照“數(shù)據(jù)資源化、資源產(chǎn)品化、產(chǎn)品資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化”的整體邏輯，率先出臺系列專門針對公共數(shù)據(jù)授權運營的政策法規(guī)，對多方利益主體的權責界面、職責分工等方面進一步完善，引領公共數(shù)據(jù)類的資產(chǎn)入表的試點工作。
除此以外，還可出臺一定的配套的產(chǎn)業(yè)政策來培育和激勵數(shù)商生態(tài)，例如稅收返還、補貼等方式，或在數(shù)據(jù)層，配套出臺了相應的專項資金激勵第三方運營主體能夠積極投入要素化產(chǎn)品的生產(chǎn)，例如將數(shù)據(jù)加工為安全的API管道等。
圖1：數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表流程圖
政府側：圍繞戰(zhàn)略方向差異化
設計授權模式
由于公共數(shù)據(jù)授權運營未有頂層設計，因此在地方實踐中有較大的嘗試空間。
當前不同的運營模式和授權模式的設計，也是因為不同的地方有著完全不一樣的社會-經(jīng)濟環(huán)境、不一樣的經(jīng)濟結構和發(fā)展水平、不一樣的數(shù)字化生態(tài)和信息化基礎、不一樣的產(chǎn)業(yè)聚焦和治理重點，因此地方在開展授權運營時相應需要有針對性的采用不同的模式：
如重點依賴本地單一國企，撬動當?shù)刎S富數(shù)商生態(tài)等；
如無條件開放的數(shù)據(jù)，可選擇集中授權的方式，交由公共數(shù)據(jù)授權運營單位自行選擇開發(fā)利用。受限開放類型，以行業(yè)主導或者具體場景為依托開展授權運營的方式更符合安全性和高效性的要求。
企業(yè)側：以成效為導向
進一步加強場景挖掘能力
各地授權政策中對于運營主體提出了將對運營主體的篩選程序、運營成效的評估考核等，如寧波提出“一場景一授權，一授權一預案”“公共數(shù)據(jù)主管部門會同有關單位或委托第三方機構，對該單位執(zhí)行協(xié)議情況進行年度評估”，這也就對運營主體的場景挖掘能力與場景運營能力提出了更高的要求。
如在公益性場景方面，包括在公共安全、市場監(jiān)督、交通管理、城市建設、城市服務、社會保障、公共衛(wèi)生、綠色環(huán)保等場景實現(xiàn)落地應用。
商業(yè)化應用場景方面，目前金融領域的征信、貸款、保險等業(yè)務場景先行，跑通了公共數(shù)據(jù)助力產(chǎn)業(yè)發(fā)展的鏈路，涉農(nóng)或中小微企業(yè)、個體工商戶的普惠金融提效、基于醫(yī)保數(shù)據(jù)聚合實現(xiàn)的智能核保，以及應用供電、供水、環(huán)保排放等多源數(shù)據(jù)融合的綠色金融惠企政策落地等。
此外，也有地方已經(jīng)實現(xiàn)了公共數(shù)據(jù)在其他行業(yè)領域的應用，比如杭州規(guī)劃的綜合體數(shù)字化運營賦能以及生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)鏈和要素鏈的融合等。
表2 公共數(shù)據(jù)授權運營場景實踐
（資料來源：網(wǎng)絡公開資料，卓遠整理）
附：各地數(shù)據(jù)集團組建情況盤點（不完全統(tǒng)計）
（資料來源：網(wǎng)絡公開資料，卓遠整理）