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來源：南京卓遠
作者：國資一部 劉勇
引言
國企改革三年行動已圓滿完成收官，站在新起點上，新一輪以提升核心競爭力為根本目的的深化國企改革的提升行動已蓄勢待發(fā)。那么城市國企的改革又要從哪里再出發(fā)？通過觀察，我們發(fā)現(xiàn)城市國企的職能模塊的改革邏輯與框架體系已全面完成，但囿于歷史遺留問題、上位政策的支持力度、企業(yè)運行不同特征與屬性等，在實踐中，部分模塊的改革仍難以真正的起到激發(fā)企業(yè)活力的目的。尤其是組織管理、分層分類授權建設、內(nèi)控體系建設、薪酬績效管理等方面。為此，我們以問題為導向，特推出本期視界。
目前薪酬績效改革已經(jīng)進行了兩輪，同時薪酬、績效是關系三項制度改革成功與否的關鍵內(nèi)容，其重要性不言而喻。
第一輪國企薪酬績效改革從央企高管開始，并未深入到基層職工層面，主要強調(diào)了“業(yè)績升則薪酬升，業(yè)績降則薪酬降”的聯(lián)動機制。其直接結果是，央企負責人薪酬下降，高層紛紛離職，高層骨干人才大量流失。
第二輪國企薪酬績效改革受眾面更加廣泛。從2017年的《關于開展市場化選聘和管理國有企業(yè)經(jīng)營管理者試點工作的意見》，到2018年出臺的《中央企業(yè)工資總額管理辦法》。一方面，對于國企一把手開啟了市場化選拔的局面，進行了薪酬改革與職業(yè)經(jīng)理人制度結合的初步探索；另一方面，將薪酬改革進一步擴大范圍，推行到全體員工，并進行了差異化增長限制，如競爭性行業(yè)的薪酬空間調(diào)整等。
本輪薪酬績效改革全面爆發(fā)，城市國企成為重點改革對象。那么城市國企進行薪酬績效管理改革會面臨什么問題？又該如何落位？本文分析了上述問題，并提出了相關的解決思路。
一、城市國企薪酬績效政策梳理
為建立健全與勞動力市場基本適應、與企業(yè)經(jīng)濟效益和勞動生產(chǎn)率掛鉤的工資決定機制和正常增長機制，切實履行國有資產(chǎn)出資人職責，建立員工激勵與約束機制，促進企業(yè)改革、發(fā)展和國有資產(chǎn)保值增值，國家層面、省級層面、地方市級/區(qū)級/縣級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理單位出臺了一系列的相關政策。城市國企需要緊跟政策，依照相關管理規(guī)定和自身企業(yè)特點，都在探索城市國企薪酬績效改革實踐之路，促進城市國企高質(zhì)量發(fā)展。
表1 國有企業(yè)改革薪酬績效政策匯編
二、城市國企薪酬績效管理存在的問題
（一）管控模式模糊不清
城市國企管控體系構架，一般情況下應是地方國資監(jiān)管機構作為出資人對城市國企進行管控，然后城市國企對下屬二級公司進行管控。但是目前較多城市國企存在的管控體系存在一些問題：
1、出資人機構薪酬績效管控過深過細，干預城市國企的運營
2019年11月國資委下發(fā)《關于以管資本為主加快國有資產(chǎn)監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變的實施意見》（國資發(fā)法規(guī)〔2019〕114號）文件，要求國資委（地方國資局）要以管資本為主轉(zhuǎn)變?yōu)閲匈Y產(chǎn)監(jiān)管職能，從對企業(yè)的直接管理轉(zhuǎn)向更加強調(diào)基于出資關系的監(jiān)管，從關注企業(yè)個體發(fā)展轉(zhuǎn)向更加注重國有資本整體功能，從習慣于行政化管理轉(zhuǎn)向更多運用市場化法治化手段。在合法合規(guī)的前提下，給予城市國企自主經(jīng)營權。
但目前來看，地方國資監(jiān)管機構對城市國企的薪酬績效管控往往過深過細，干預了城市國企的實際運營。如有的國資監(jiān)管機構對城市國企進行薪酬總額管理和績效考核管理外，還對其下屬二級公司進行薪酬總額管理和績效考核管理；對于部分區(qū)域縣域城市國企，往往不設置獨立的國資監(jiān)管機構，一般由政府部門（如財政局）下的分支機構履行國資監(jiān)管職責，這樣造成了在部分縣域國資國企及其下屬二級公司的薪酬制度和績效考核制度需要經(jīng)過縣域政府的政府會議和領導常委會議審核審批。
2、城市國企對下屬二級單位管控過松，整體監(jiān)管不到位
現(xiàn)城市國企組建基本上由政府發(fā)起，國資監(jiān)管機構通過協(xié)調(diào)政府相關部門將原政府相關事業(yè)單位通過改制后合并到城市國企，改制后由于原事業(yè)單位人員還保留了其事業(yè)編制、身份和行政級別，部分人員的行政級別與城市國企的企業(yè)負責人平級或者要高，造成城市國企對二級公司管理較為松散，監(jiān)管不到位，而最終由國資監(jiān)管機構對二級公司進行實質(zhì)性管理。
（二）薪酬和績效體系缺乏針對性
目前城市國企，要么在原有實體企業(yè)運行較為良好的情況下，直接升級作為集團公司；要么幾個主營業(yè)務發(fā)展良好的企業(yè)進行優(yōu)化組合作為子公司，新設集團公司實現(xiàn)統(tǒng)籌運營。無論是哪種情況，不同的業(yè)務模式、子公司，原則上應科學設計薪酬結構、績效考核指標。
回顧當前的城市國企，不同職級、不同部門、不同崗位使用一套薪酬結構和績效考核方法，無法有效激勵人才、吸引人才；現(xiàn)實中也存在集團公司、各子公司各有各的薪酬、考核制度這一情況，集團缺乏對整體制度、人員薪資的戰(zhàn)略管理。如何進行集團統(tǒng)一管控，子公司合理分權，在兼顧主營業(yè)務模式、核心部門滿意度的情況下，科學設計分級分類的薪酬體系與績效考核體系，是城市國企面臨的重要課題。
（三）人員結構復雜、歷史遺留問題較多
對于城市國企來說，首先，人員構成上除組織任命、政府部門安置、市場招聘外，還有退役軍人轉(zhuǎn)業(yè)安置、國有企業(yè)退編、人事代理、勞務派遣、特殊引進人才等多種形式。人員身份多樣化，同時老齡化嚴重。受制于部分人員薪資遵循“組織委派和社會招聘的區(qū)別化對待”、“身份變更但薪酬總水平不降低”等原則，城市國企的薪酬績效改革更為復雜。其次，現(xiàn)有從業(yè)人員有行政事業(yè)編制、合同制、勞務派遣等身份。人員結構、身份復雜，按照現(xiàn)代企業(yè)管理理念，推進“以崗定薪、崗動薪動”的薪酬模式存在較大困難。最后，城市國企員工普遍存在結構性冗余的情況，主要表現(xiàn)在后勤、行政辦公等人員較多，而在企業(yè)投融資管理、資產(chǎn)管理和運營、工程項目管理、戰(zhàn)略管理、財務與審計管理等方面人才缺失，造成人員結構性冗余。且因國企維穩(wěn)等工作要求，無法通過現(xiàn)有制度以優(yōu)勝劣汰形式實現(xiàn)人員與薪資減負，歷史遺留問題的解決任重道遠。
（四）以短期激勵為主、缺乏長期激勵機制
一是作為特殊存在的企業(yè)形式，城市國企大多承襲過去國有企業(yè)的管理制度，在人員構成、晉升渠道、薪酬結構等方面呈現(xiàn)人員層級劃分較多、晉升空間狹窄且渠道單一、薪酬結構與人員身份掛鉤，績效考核與薪酬無法實現(xiàn)強關聯(lián)，工作質(zhì)量好、工作密度大等的對象缺乏激勵機制，薪資要么過度平均，要么集中在少部分群體，最終失去對青年優(yōu)秀人才、業(yè)務骨干的吸引力，造成人才流失，工作效率和產(chǎn)出差強人意。
二是對于技術團隊以及管理團隊的激勵還只是以短期激勵模式為主，在長期的激勵機制方面還存在一定的問題。在城市國企中，大多數(shù)國企的工資決定機制是基礎薪酬加上績效管理，其他中長期激勵機制探索比較少，也缺乏實踐經(jīng)驗。超額利潤分享、股權激勵等中長期激勵形式還沒有完全推廣，企業(yè)高管的薪資待遇與企業(yè)的業(yè)績不能很好的相結合，造成公司內(nèi)部一系列問題的產(chǎn)生，同時也不利于公司高管人員的管理。
三、城市國企薪酬績效改革的重難點
（一）工資總額受預算控制與造血能力弱雙重掣肘
城市國企一般由地方國資監(jiān)管機構作為出資人，同步適用相關工資總額管理辦法、薪酬管理辦法、績效考核管理辦法。在滿足上級部門政策要求的情況下，需統(tǒng)籌考慮上年實發(fā)工資（或清算工資）、地區(qū)城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員平均工資、企業(yè)工資指導線、城市國企經(jīng)營規(guī)模和財務指標來編制工資總額預算，并按照國有企業(yè)分類進行薪酬制度備案。薪酬向市場水平靠近是城市國企員工的心聲，但地方國資監(jiān)管機構對工資總額有明確限制的，依然要在限定范圍內(nèi)進行合理分配。另一方面，城市國企因承擔較多政府公益性項目，企業(yè)造血能力弱，利潤薄弱不足以負擔因薪酬水平增長帶來的人力資源成本，工資水平的增長短時間難以實現(xiàn)。
（二）差異化薪酬與績效考核體系推行存在阻力
目前大部分城市國企的薪酬體系還是延用的原政府行政事業(yè)單位的薪酬體系，整個公司的薪酬是一套體系，沒有實現(xiàn)分級分類管理；因延用原行政事業(yè)單位薪酬體系，城市國企經(jīng)理層、中層管理人員和二級單位領導班子薪酬較低，沒有合理的拉開差距；大部分城市國企沒有實現(xiàn)以崗位價值定薪、崗動薪動，最終造成內(nèi)部薪酬體系混亂，破壞薪酬內(nèi)部公平。
現(xiàn)階段大部分城市國企的績效考核往往流于形式，基本上以360°考核打分為主，主要以上級領導、同級別員工及下級員工考核打分為主，并且考核打分沒有形成標準和依據(jù)，往往憑印象打分，最終造成“吃大鍋飯”的現(xiàn)象嚴重；其次績效考核結果沒有與薪酬強相關，績效考核結果沒有應用于員工績效薪酬發(fā)放、職位調(diào)整、薪酬調(diào)整和評優(yōu)評先，造成“干多干少一個樣，干好干壞一個樣”的情況。
綜上所述，城市國企薪酬體系改革需要根據(jù)公司內(nèi)部不同層級、不同崗位性質(zhì)建立分級分類的薪酬管理體系，同時需要對內(nèi)部崗位進行價值評估，實現(xiàn)以崗定薪、崗動薪動的薪酬管理體系。但是由于城市國企管理水平和內(nèi)部員工復雜性，往往城市國企員工甚至部分領導對于崗位價值評估結果持懷疑態(tài)度，而更喜歡用崗位層級來確定其崗位價值，因此如何確定城市國企內(nèi)部崗位價值是城市國企薪酬體系改革的一個難點。
城市國企績效管理體系改革的另一個難點在于城市國企經(jīng)理層和領導班子還帶有原行政事業(yè)單位的思想和觀念，不認可現(xiàn)代企業(yè)管理理念中由直接上級對下級進行考核的理念，而是更崇尚360°考核，最終形成了與被考核員工不相關的人員對其進行考核，績效考核變成了人情和關系；更有甚者，部分城市國企領導認為績效考核就是發(fā)績效工資，沒有把績效考核應用到薪酬調(diào)整、職位調(diào)整、評優(yōu)評先等更多方面，最終將失去績效管理的意義。
（三）中長期激勵設計和實施受到較多政策限制
城市國企作為地方國資管轄的國有企業(yè)，負有國有資產(chǎn)保值增值的職責，謹防出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失，因此，地方國資管理部門承擔相應管理風險進行中長期激勵的意愿不甚強烈。同時在實施中長期激勵的時候，如何保證能夠有效激勵公司高層管理人員和核心骨干人員，但是又滿足國有資產(chǎn)管理的相關規(guī)定需要平衡把握。
四、城市國企薪酬績效改革的解決思路
為解決城市國企在薪酬、績效方面的問題，制定適合市場化運作的分配體系，激發(fā)員工活力，把員工個人業(yè)績與團隊業(yè)績有效結合，形成留住人才和吸引人才的良好機制，城市國企亟待建立一套科學合理的薪酬管理體系與績效激勵機制，加快薪酬和績效管理體系改革，推動城市國企高質(zhì)量發(fā)展。
（一）確定符合戰(zhàn)略的薪酬策略和定薪模型
薪酬的設計終端在崗位薪酬，設計前提一是確定城市國企的戰(zhàn)略發(fā)展方向和人力資源規(guī)劃，二是擁有薪酬設計自主決定的權限和主觀能動性。因此薪酬設計第一步，需明確城市國企的戰(zhàn)略規(guī)劃和人力資源規(guī)劃，確定城市國企的薪酬策略；其次需要就企業(yè)管理方面與上級部門溝通確認城市國企的權責清單，權責明確后對公司組織架構、部門設置進行合理優(yōu)化，為薪酬績效改革搭建龍骨。
薪酬體系改革主要體現(xiàn)在外部公平和內(nèi)部公平兩個方面。就外部公平而言，建立具有外部競爭性的市場化薪酬與國資監(jiān)管機構的薪酬總額管理存在矛盾。因城市國企的整體薪酬水平和薪酬總額由所在國資監(jiān)管機構管理，建議城市國企對外部薪酬進行充分調(diào)研后，結合公司戰(zhàn)略發(fā)展向國資監(jiān)管機構溝通公司整體薪酬水平和薪酬總額。而內(nèi)部公平則體現(xiàn)在內(nèi)部各崗位職責明確后，通過崗位價值評估、搭建崗位職級體系。城市國企將基于內(nèi)部崗位價值和外部市場薪酬行情調(diào)查、政府監(jiān)管要求等，綜合考慮以崗定薪。
圖1 城市國企定薪模型
圖2 城市國企薪酬體系設計流程
（二）設置多元化的薪酬結構和薪酬元素
為實現(xiàn)城市國企薪酬分級分類管理，調(diào)整好內(nèi)部收入差距，需要建立合理、科學和多元化的薪酬結構。對企業(yè)負責人、高級管理人員、高級技術人員、特殊引進人才、中層干部、一般員工設置不同的薪酬結構。如對企業(yè)負責人施行年薪制；高層次人才和高級技術人員薪酬一事一議，實行協(xié)議工資制；中層及一般員工采取崗位工資制，對實行職業(yè)經(jīng)理人的，引入職業(yè)經(jīng)理人任期與考核制度。
薪酬元素包括基本工資、崗位工資、績效工資、福利補貼等。其中基本工資是員工的非風險性、非考核性收入，崗位工資與崗位職責和掛鉤，績效工資與績效考核結果直接關聯(lián)。各薪酬元素占工資總額的權重可根據(jù)業(yè)務模式、部門類型靈活設置，使薪酬分配向突出貢獻人才及一線苦臟險累崗位傾斜。福利的設置，需遵循國資委等上級監(jiān)管部門的要求，結合實際情況設置具體的福利明細項目，城投類公司常見的福利有：社會保險、住房公積金、企業(yè)年金、學歷補貼、職稱補貼、職證補貼、特崗補貼、高溫補貼、取暖補貼、住房補貼、額外的商業(yè)醫(yī)療保險、節(jié)日福利、精神文明獎、帶薪休假等。
一般城市國企的基本工資、崗位工資、績效工資、福利補貼（除由工會組織發(fā)放的福利外）均計入企業(yè)的薪酬總額，而中長期激勵不計入薪酬總額中。在實際薪酬體系設計中可通過相關福利補貼和中長期激勵設計讓員工的薪酬靠近市場化薪酬，使企業(yè)薪酬更具有市場競爭力。
表2 城市國企薪酬結構和薪酬元素基本模型
（三）制定分層分類的量化績效考核指標
薪酬與績效掛鉤才能充分調(diào)動員工的積極性，實現(xiàn)激勵的目的。薪酬與績效掛鉤可以通過績效工資、任期激勵、中長期激勵和評優(yōu)獎懲來體現(xiàn)。
由于城市國企崗位層級、崗位性質(zhì)的不同，各層級和崗位不能使用同一套績效考核指標，而需要建立分層分類量化績效考核指標。一般將年度或月度工作計劃進行職級維度與時間維度的任務分解，對工作任務進行定量、定性劃分后確認考核指標，并在考核周期內(nèi)根據(jù)績效考核結果運用情況，及時調(diào)整和優(yōu)化考核指標，形成激勵機制的良性循環(huán)。
針對城市國企不同層級、不同崗位性質(zhì)建立城市國企績效考核指標庫，對績效考核指標的定義、計算公式、考核方法進行詳細說明，保證在績效考核實施過程中有據(jù)可依。根據(jù)不同層級不同崗位性質(zhì)和年度/月度工作計劃的考核側(cè)重點不同，設定不同的考核指標和考核權重。城市國企不同層級、不同崗位性質(zhì)的績效考核指標模型如下：
表3 績效考核指標模型
（四）實施全員績效考核并優(yōu)化改革方案
制定城市國企分層分類量化績效考核指標體系并實施績效考核后，需要將績效考核結果充分應用。城市國企績效考核結果主要應用于以下幾個方面：
1、組織績效考核結果應用于績效薪酬總額控制
組織績效考核結果將充分應用于該組織的績效薪酬總額，一般該組織的績效薪酬總額=組織績效薪酬標準×該組織績效考核結果。
同時組織績效考核結果還可應用于該組織評優(yōu)評先等方面，對于組織績效考核優(yōu)秀的，其評優(yōu)評先可適當傾斜。
2、個人績效考核結果應用于績效薪酬發(fā)放
個人績效考核結果將影響其實際發(fā)放績效薪酬，個人實發(fā)績效薪酬=個人績效薪酬標準×績效考核結果。
3、個人績效考核結果應用于薪酬調(diào)整
在制定寬帶薪酬體系時，需充分考慮員工薪酬調(diào)整空間。對于個人績效表現(xiàn)優(yōu)異或較差的員工，可制定相應規(guī)則對其薪酬標準進行升檔或降檔，充分保證績效結果與薪酬緊密掛鉤。
4、個人績效考核結果應用于職務升降、評優(yōu)評先
公司進行干部選拔、崗位提升、評優(yōu)評先時，需要充分考慮該員工過往的績效，優(yōu)先提拔或推選績效考核表現(xiàn)優(yōu)異的員工。
從目前來看，城市國企存在人員關系復雜，出于維穩(wěn)等方面的考慮，建議設計出新的薪酬績效管理體系后，需對城市國企全員進行薪酬和績效考核制度、理論、方法的培訓和宣貫，使各級員工了解薪酬和績效考核體系改革的意義和目的，理解公司薪酬和績效考核的基本程序和方法。其次，建議選擇其中1-2個單位進行試點，以一個季度為周期，在試運行階段不斷收集各級員工的意見和反饋，對執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題進行針對性解決。最后在新的薪酬和績效考核體系充分試運行的情況下，全面推行薪酬和績效考核體系，并將考核結果與薪酬和其他獎懲進行掛鉤兌現(xiàn)。
薪酬和績效考核體系改革涉及到公司各個員工的利益，因此需要國資監(jiān)管機構和公司高層領導有決心推行，只有國資監(jiān)管機構和公司高層領導能夠提供強力支持，才能保證薪酬和績效體系改革能夠順利推行下去。
（五）研究激勵政策推行中長期激勵
在實際運作過程中，由于存在薪酬總額控制壓力，對公司業(yè)績有重大影響的高級管理人員和核心骨干人員的薪酬無法與市場薪酬匹配，造成城市國企高級管理人員和核心骨干人員流失。為此，可在國家出臺的相關中長期激勵的政策指導下對公司內(nèi)部員工進行中長期激勵。推行中長期激勵的好處在于中長期激勵不計入薪酬總額，這樣可以在薪酬總額不變的情況下實現(xiàn)高級管理人員和核心骨干人員收入增長和與市場薪酬水平相匹配。
企業(yè)中長期激勵是指將經(jīng)營者的利益與企業(yè)長遠（一般為3-5年）發(fā)展相聯(lián)系，對經(jīng)營者較長期內(nèi)的經(jīng)營業(yè)績和貢獻給予回報的激勵方式，其中經(jīng)營者持股是實現(xiàn)中長期激勵的一種有益探索。中長期激勵的方式靈活多樣，包括股票期權、股票增值權、限制性股票、股權出售、股權獎勵、股權期權、超額利潤分享、崗位分紅激勵、項目分紅激勵、項目跟投等。中長期激勵工具可分為三大類別：權益結算類、現(xiàn)金結算類、投資類。
圖3 中長期激勵工具分類
就目前大部分城市國企來說，由于企業(yè)未上市，對于企業(yè)的資產(chǎn)評估和股權（或股票）價值無法評估，采取股權激勵的方式存在較多困難，因此采用股權激勵的方式比較少。
城市國企主要以政府指令性投資為主，但從目前趨勢來看，城市國企未來慢慢傾向于市場化項目投資。對于城市國企市場化項目投資，可采取項目跟投模式進行中長期激勵，但是項目跟投需要城市國企實施項目制管理，在財務上能夠?qū)崿F(xiàn)項目制核算。
在城市國企中，更為普遍的中長期激勵方式是超額利潤分享機制。通過過去三年平均利潤率、行業(yè)標桿企業(yè)平均利潤率和企業(yè)利潤目標，設定中長期激勵的目標利潤率。對于超出目標利潤率部分的利潤，按照一定比例分配給公司中高層管理者和核心骨干員工，實現(xiàn)企業(yè)超額利潤與員工分享。
對于城市國企來說，其薪酬績效體系改革任重而道遠，而改革不宜激進，宜采用小步快跑的方式進行薪酬績效體系改革，利用時間換空間，逐步實現(xiàn)以現(xiàn)代企業(yè)管理方式進行企業(yè)薪酬績效管理和中長期激勵管理，為城市國企的快速發(fā)展提供堅實基礎。