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一

近日，廣西“南寧天價停車費事件”一事引起熱議，2023年5月18日-5月26日期間，輿情顯示共搜集到“南寧天價停車費事件”相關(guān)數(shù)據(jù)共計227121條。南寧市市長甚至因此公開道歉，南寧市政府發(fā)出系列通告、展開系列調(diào)查，該事件才得以暫告一段。

涉事公司為南寧慧泊停車場服務(wù)有限責(zé)任公司（以下簡稱“慧泊公司”），成立于2017年，注冊資本為5.02億元，經(jīng)營范圍包括停車場服務(wù)、充電樁銷售、物業(yè)管理等。

回溯事件的起始，我們發(fā)現(xiàn)，5月18日事件一經(jīng)曝光，便在網(wǎng)絡(luò)迅速發(fā)酵，南寧物價局、南寧市政府迅速做出反應(yīng)，但事件并未平息。直到5月23日，南寧市舉行新聞發(fā)布會，就大家關(guān)心的問題作出回應(yīng)，承諾將采取系列過渡性措施，南寧市長公開道歉并赴一線調(diào)研，該事件暫告一段。但“城市停車管理與收費”、“公共資源合理利用和管理”等議題仍然為關(guān)注焦點，各大媒體、各城市均參與討論尋找“城市停車管理與公共資源”之間的合理平衡點。

圖1 南寧天價停車費事件梳理

圖片來源：公開資料，卓遠整理

該事件不僅涉及公共資源的合理利用和分配，也暴露出城市治理的失范和偏差，需要引起高度重視和深刻反思。這種對公共資源的過度收費，損害了市民的合法權(quán)益，也違背了城市治理的初衷和目標。

二

圖片來源：公開資料

根據(jù)多渠道信息來源，對慧泊公司的經(jīng)營管理情況簡要分析后，本文就事件發(fā)生的原因繼續(xù)剖析。

（一）公益化與市場化的模式抉擇

目前南寧市城市道路兩側(cè)停車位的經(jīng)營管理采用的是市場化邏輯，即在遵循法律法規(guī)要求的前提下將停車泊位管理視為市場經(jīng)營活動，經(jīng)營邏輯及業(yè)務(wù)方式均以市場化視角設(shè)計，本質(zhì)上屬于使用者付費模式。慧泊公司收取的停車費計入企業(yè)經(jīng)營收入，不作為“行政事業(yè)性”收費納入政府非稅收入。

從國內(nèi)其他城市做法來看，許多地方政府都在對城市道路兩側(cè)停車位的收費模式展開探索，主要可概括為兩大思路。一是實行經(jīng)營性收費方式，企業(yè)收支自循環(huán)，即由政府授權(quán)經(jīng)營管理的企業(yè)主體負責(zé)停車場投資建設(shè)及運營管理的全流程，停車收費作為企業(yè)收入，用于彌補項目投資建設(shè)及運營管理的各類成本，如南寧。二是實行行政事業(yè)性收費方式，由政府部門直接監(jiān)管道路停車費用收取，所收取的停車費用上繳財政，列入政府非稅收入，落實“收支兩條線”，如南京。

對比來看，無論經(jīng)營性收費還是行政事業(yè)性收費，都是路邊停車收費的合理方式。南寧市采用的是市場化程度較高的經(jīng)營性收費模式，與發(fā)改委《關(guān)于加強城市停車設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕1788號）所倡導(dǎo)的“按照市場化經(jīng)營要求，以企業(yè)為主體加快推進停車產(chǎn)業(yè)化”原則一致，但價格標準和杠桿，以及規(guī)范化管理尚待提升。

（二）授權(quán)經(jīng)營的合規(guī)性有待討論

從慧泊公司招標信息可以發(fā)現(xiàn)，慧泊公司除對于南寧市各區(qū)道路停車位進行收費管理，還在自治區(qū)其他城市開展業(yè)務(wù)。慧泊公司于2017年經(jīng)市政府授權(quán)取得城市道路停車服務(wù)管理權(quán)，至今已開展特許經(jīng)營活動近6年。對于類似特許經(jīng)營權(quán)的授權(quán)處理，地方政府通常以兩種方式進行，一是通過公開招投標市場化確定運營主體，二是直接選定地方國有企業(yè)作為運營主體，兩種方式均需簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。

慧泊公司獲取城市道路停車服務(wù)管理權(quán)的方式屬于政府直接授權(quán)委托，與政府授權(quán)水務(wù)公司、燃氣公司特許經(jīng)營方式類似，在合規(guī)性上并未違反具體法律的相關(guān)規(guī)定。但從實際流程來看，慧泊公司并非南寧市一級國有企業(yè)，城市道路停車服務(wù)管理權(quán)的授權(quán)期限、授權(quán)范圍等關(guān)鍵信息對于社會公眾來說并不清晰，業(yè)務(wù)運作的各環(huán)節(jié)容易引發(fā)質(zhì)疑?；鄄垂究头藛T表示公司僅享有收費權(quán)及管理權(quán)，無法參與停車泊位劃分及收費定價的決策。然而輿論事件爆出之后，許多民眾反映慧泊公司存在亂定價、私設(shè)停車泊位等問題，充分體現(xiàn)了授權(quán)范圍不明確導(dǎo)致的信息偏差。

（三）泊位設(shè)置及收費標準難以服眾

停車泊位設(shè)置不合理、收費標準過高是本次事件中民眾反饋及質(zhì)疑最大的兩個問題。根據(jù)慧泊公司回應(yīng)及南寧市政府新聞發(fā)布會回復(fù)，慧泊公司的泊位設(shè)置與收費標準并未違規(guī)。但民眾質(zhì)疑卻未能停止，南京卓遠認為根本原因在于南寧市停車泊位及收費標準的設(shè)置流程未做到公開、透明，產(chǎn)出的結(jié)論與民眾的理解也存在較大偏差。

1、泊位設(shè)置難以滿足民眾需要

截至2023年4月底，南寧市汽車保有量達255萬輛，目前城市道路設(shè)置的停車泊位共46908個，停車泊位的設(shè)置數(shù)量并未超出實際需求，尚存在一定泊位缺口。根據(jù)民眾反饋，南寧市部分道路停車泊位的設(shè)置并不合理，機動車停車泊位影響了公共交通的正常運行，存在一定的安全隱患；中小學(xué)、幼兒園等區(qū)域周邊停車泊位布局有待優(yōu)化。

南寧市可能存在未在泊位的規(guī)劃設(shè)計過程中深入落實社會調(diào)研及公眾參與，后續(xù)未能形成車位的動態(tài)調(diào)整機制，車位設(shè)置的科學(xué)性有所欠缺，車位優(yōu)化工作較為滯后。

2、定價機制有待完善

根據(jù)南寧市發(fā)改委、南寧市公安局印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)南寧市道路停車位機動車停放服務(wù)收費標準的通知》（南發(fā)改規(guī)〔2022〕4號），南寧市道路路內(nèi)停車收費時段為7:30-21:00，21:00-次日7:30實行免費停放，泊位最高收費標準為8元/輛.小時（一類區(qū)域一級道路停車2小時后），未設(shè)上限。23日的發(fā)布會回應(yīng)“南寧市城區(qū)各類區(qū)域及道路的收費標準并未違反此規(guī)定”，但卓遠分析實際收費情況發(fā)現(xiàn)道路停車整體收費較高。以一類區(qū)域的一級道路為例，免費停車15分鐘后，前2小時收費標準為6元/輛.小時，2小時之后收費標準為8元/輛.小時，停車4小時共需交費26.5元/輛。

圖3 南寧市城區(qū)道路停車位機動車停放服務(wù)收費標準

2022年南寧市GDP總量達5218.3億元，雖在自治區(qū)內(nèi)排名首位，但在全國省會城市中處于靠后位置。2022年南寧市人均GDP為59097元，在省會城市中僅高于哈爾濱。2022年南寧市人均可支配收入為33831元，在全國城市中處于中上游水平。與國內(nèi)其他城市現(xiàn)行停車收費制度相比，南寧市停車收費標準存在免費停車時間較短、整體收費標準偏高、未設(shè)置24小時停車費用上限的問題，當(dāng)前的停車收費制度與南寧市經(jīng)濟發(fā)展狀況及居民收入情況匹配度較低。

表1 國內(nèi)部分城市道路兩側(cè)停車泊位收費標準

資料來源：公開資料，卓遠整理

三

圖片來源：卓遠制作

通過梳理，我們發(fā)現(xiàn)目前我國停車收費管理主要有三種模式，分別為經(jīng)營性收費、行政事業(yè)性收費、高階行政事業(yè)性收費。

（1）經(jīng)營性收費模式以南寧、沈陽、銀川為代表，該類城市多為GDP排名相對靠后的城市，地方財政財力不足，地方停車基礎(chǔ)設(shè)施增長滯后于汽車保有量增長，停車位缺口持續(xù)擴大。該類模式的本質(zhì)是使用者付費，由政府授權(quán)經(jīng)營管理的企業(yè)主體負責(zé)停車場投資建設(shè)及運營管理的全流程，停車費用作為企業(yè)收入，用于彌補項目投資建設(shè)及運營管理的各類成本，市場化程度高。

（2）行政事業(yè)性收費模式以南京、無錫、武漢、杭州、福州、成都等新一線城市為代表，地方財政財力尚可，停車需求亦比較旺盛，地方有能力跟進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，又有停車收費收入全額上繳財政，形成了良好的循環(huán)。該類模式體現(xiàn)公益性，政府部門直接監(jiān)管道路停車費用收取，所收取的停車費用上繳財政，列入政府非稅收入，落實“收支兩條線”，不過其中運營環(huán)節(jié)的市場化程度仍然較高。

（3）高階行政事業(yè)性收費模式以北京、廣州、深圳等超一線城市為代表，地方財政財力雄厚。經(jīng)過多年的發(fā)展，城市治理完備度高，停車頂層設(shè)計完善，而且停車需求旺盛，但結(jié)構(gòu)性失衡顯著。從權(quán)力屬性上看，路邊停車收費權(quán)本質(zhì)上屬于一種“公法上的債權(quán)”，與民事法律關(guān)系中的債權(quán)不同，公法上的債權(quán)具有直接的行政強制力，因此該類區(qū)域?qū)で蟾唠A的收費模式，立法保障路邊停車供給、收費、催繳及行政處罰工作。

表2 停車收費模式梳理

資料來源：公開資料，卓遠整理

從市場實踐和頂層設(shè)計來看，停車產(chǎn)業(yè)化是未來大勢，政府和市場各歸其位，這并不僅僅局限于建立一個合理定價的市場邏輯，更需要政府充分考慮城市的經(jīng)濟發(fā)展水平、城市治理完備度、運營企業(yè)優(yōu)勢，結(jié)合該類因素提升城市停車公共資源利用水平，運用市場的議價能力對有效停車資源進行動態(tài)調(diào)整，最終使得停車產(chǎn)業(yè)鏈將成為貫穿激活城市閑置空間資源的新鏈條。

（二）完善頂層設(shè)計，明確城市停車收費的法理性和合規(guī)性

南京卓遠曾在《路邊停車收費的法理依據(jù)探討》一文中提出，實際上我國不少城市對于路邊停車收費是缺少上位層面的完善設(shè)計和明確立法的，如南寧，地方專門的停車收費領(lǐng)域的政策較少，公開的有《關(guān)于規(guī)范南寧市道路路內(nèi)機動車停車泊位管理工作方案》（南府辦函〔2018〕32號）、南寧市發(fā)改委、南寧市公安局《關(guān)于印發(fā)南寧市道路停車位機動車停放服務(wù)收費標準的通知》（南發(fā)改規(guī)〔2022〕4號）等少數(shù)政策，近期通告中的參考文件多為中央部委以往的規(guī)章。

因此我們建議在上位法層面（主要是法律、行政法規(guī)）應(yīng)明確路邊停車收費的法律依據(jù)，且對于具體的收費定價及標準、收費用途及去向等也應(yīng)由國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其財政、價格主管部門進行統(tǒng)一規(guī)范，以達到公共資源更好地為公眾所用之立法初衷，從而也為城市在實操中具體實施路邊停車收費提供明確的法律授權(quán)依據(jù)。

（三）基于內(nèi)部控制五要素，建立企業(yè)停車管理內(nèi)部控制、風(fēng)險控制體系

從本次事件的發(fā)酵過程我們能看出，負外部輿情發(fā)生時，慧泊公司在內(nèi)部控制和風(fēng)險控制方面缺位明顯。而且《關(guān)于規(guī)范南寧市道路路內(nèi)機動車停車泊位管理工作方案》（南府辦函〔2018〕32號）相關(guān)規(guī)定也并未得到充分監(jiān)督與執(zhí)行，慧泊公司諸多行為與文件相悖，卻從未提出整改，可見企業(yè)完善內(nèi)控、風(fēng)控制度的重要性?；趦?nèi)部控制五要素，并融合國資委對內(nèi)控體系的五點要求、“南寧天價停車費事件”的原因，我們提出完善停車管理內(nèi)控體系的兩個要點：

（1）構(gòu)建必要的內(nèi)部環(huán)境。必要的內(nèi)部環(huán)境包括組織、文化和制度三個方面，組織方面，企業(yè)要設(shè)立專門風(fēng)險管理的組織，對負外部輿情加以監(jiān)測并正面響應(yīng)，對內(nèi)部風(fēng)險加以規(guī)避，相對發(fā)達的地區(qū)，還能夠設(shè)置首席合規(guī)官；文化方面，內(nèi)部控制需要在企業(yè)文化的基礎(chǔ)上強調(diào)停車收費收支公開透明，且需加以監(jiān)督的重要性；制度方面，需要建立停車收費定價的流程制度等各項制度，如停車收費流程需包含可行性研究、公開聽證討論會等流程，確保停車收費流程的合規(guī)性。

（2）構(gòu)建內(nèi)控監(jiān)督機制，包括內(nèi)控內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)控內(nèi)部監(jiān)督主要通過企業(yè)內(nèi)部自評價等方式實現(xiàn)，外部監(jiān)督是內(nèi)控內(nèi)部監(jiān)督的重要補充，如輿情監(jiān)督，一是可以發(fā)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督未能發(fā)現(xiàn)的內(nèi)控問題，二是可以提高內(nèi)控體系的有效性。

四