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專項債不同于一般債，所對應(yīng)的項目都要有收益，且收益當可滿足償本付息的需要。土地儲備專項債券、棚戶區(qū)改造專項債券、高速公路專項債券、軌道交通專項債券等不同類型的專項債券，分別服務(wù)于不同的融資項目。根據(jù)現(xiàn)行預(yù)算管理體制，無論是何種類型的專項債券，資金收支均在政府性基金預(yù)算中反映。
政府性基金預(yù)算收入的大部分來自土地收入。對于地方政府性基金預(yù)算來說，就更是如此。2018年，地方政府性基金預(yù)算收入中，有91%來自土地收入。政府性基金按照要求實行?？顚Ｓ?，這樣，政府性基金預(yù)算中的各類收入，都有對應(yīng)的支出，結(jié)余部分才可能被調(diào)劑使用。由政府性基金的結(jié)構(gòu)所決定，政府性基金支出的絕大部分資金來源還是要靠土地收入。這是政府性基金預(yù)算的實際情況。專項債券的還本付息支出同樣主要來自土地收入。專項債券還本付息支出主要靠土地收入的事實，并不足以判斷專項債券風(fēng)險就一定會發(fā)生。
土地儲備專項債能否正常償本付息與土地市場狀況關(guān)系密切。房地產(chǎn)市場的走勢，在很大程度上決定了土地收入能否做到穩(wěn)定增長。房地產(chǎn)市場實現(xiàn)平穩(wěn)健康發(fā)展，土地市場就會相對平穩(wěn)。近年來國有土地使用權(quán)出讓收入同比增長情況如下：2016年為15.1%；2017年為40.7%；2018年為25%；2019年1-11月份為8.1%。土地收入波動性較大，2017年高速增長后，2018年已回落，2019年更進一步回落。
為了促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，基于各地情況不一，房地產(chǎn)調(diào)控實行“一城一策”，抓住了問題的關(guān)鍵。在房地產(chǎn)市場下行壓力較大的今天，市場可能千變?nèi)f化，要把握住影響市場的各種因素難度較大。為防范化解風(fēng)險，地方的土地儲備宜選擇更加保守的戰(zhàn)略。在“房住不炒”政策的主導(dǎo)下，房價急劇上漲幾無可能。在一般情況下，地方不能按照過去的土地收入增速來預(yù)測未來的土地收入。土地儲備專項債是專項債的主體，過高估計土地收入，很容易引發(fā)償債風(fēng)險。
專項債風(fēng)險防范化解不僅要對不同的專項債作分類管理，而且要從具體項目抓起。同類專項債因為項目不同，風(fēng)險可能會有較大差異。不同地段的土地儲備，就是典型例子。生地熟地在市場上的受歡迎程度，可以形成鮮明對比。成熟地段所儲備的土地，轉(zhuǎn)讓可能較為容易，且能維持較高價格。新開發(fā)路段的土地，配套建設(shè)等有不確定性，交易的實現(xiàn)可能不是那么容易，能否按照預(yù)期目標順利轉(zhuǎn)讓，有一定的不確定性。不同地方的土地儲備項目的風(fēng)險就更是如此。
天下大事，必作于細，專項債的管理也是如此。所有專項債項目，都需要一一剖析，分析投入與產(chǎn)出。在此，需要區(qū)分存量項目專項債和增量項目專項債。存量項目是已經(jīng)在運行的項目，在接受事實的同時，應(yīng)深入分析項目的收支是否發(fā)生變化，有無通過項目優(yōu)化加以改善的可能。如項目運行的結(jié)果是收不抵支，那么這就要及早作出安排。在具體項目風(fēng)險評估的基礎(chǔ)之上，對存量項目的總體風(fēng)險作出評價，并采取積極的風(fēng)險防范化解措施。而對于增量專項債項目，必須做好投資項目評價工作，通過嚴格的可行性評估的項目才能納入專項債融資行列。
適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展需要，房地產(chǎn)在經(jīng)濟中的地位必將進一步下降。順應(yīng)這一大趨勢，土地儲備債券在專項債券中的占比必須作相應(yīng)下調(diào)。專項債券的安排應(yīng)更多地與政策性強的可覆蓋成本的收益性項目對接，以充分發(fā)揮專項債促進公共政策目標實現(xiàn)的功能。專項債券融資屬于債務(wù)融資，和股權(quán)融資最大的不同是，需要償本付息。因此，專項債融資充當項目資本金必須嚴格控制，否則項目融資結(jié)構(gòu)就可能不合理，杠桿率過高，項目本息支出負擔(dān)過重，最終導(dǎo)致項目不可能持續(xù)，帶來專項債風(fēng)險。專項債券與一般債券融資所支持的項目性質(zhì)上有很大差異。為了防范這樣的風(fēng)險，不能產(chǎn)生收益或收益不足以償付本息的項目只能走一般債券融資之路或由一般公共預(yù)算安排資金。
在特定時期，專項債限額管理有其合理性。各地專項債限額的設(shè)定除了考慮地方資金需求外，應(yīng)重點評估地方的償債能力。專項債需要償本付息，不能履行償本付息義務(wù)的地方資金需求應(yīng)通過其他方式滿足，否則專項債就和一般預(yù)算資金沒有什么差別，且可能引發(fā)地方債風(fēng)險。對地方債風(fēng)險的評估既要看現(xiàn)有債務(wù)的存量和未來本息支付情況這類絕對指標，還要分析相對指標。債務(wù)規(guī)模越大，不等于風(fēng)險就越大。相反，有的地方債務(wù)規(guī)模不大，但償債能力很弱，即使債務(wù)負擔(dān)率看上去很輕，這樣的地方也不適合多配給專項債限額。專項債限額管理不僅僅要看債務(wù)總量，而且還要注意債券期限結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。原則上，專項債券的期限應(yīng)與項目的現(xiàn)金流銜接好。
專項債限額的配給不是撒胡椒面，更不是地方有資金需求就要有供給。專項債管理應(yīng)盡可能做到專業(yè)。專項債管理的專業(yè)化，是現(xiàn)代財政制度建設(shè)中不可或缺的一部分。只有專業(yè)化管理，專項債的風(fēng)險防范化解才能真正到位，財政在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的地位和作用才能得到真正的凸顯。
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