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新型冠狀病毒來(lái)勢(shì)洶洶，但“十四五”謀劃之年也如期而至。疫情并不會(huì)阻礙我們對(duì)于城投“十四五”的研究和部署，反而會(huì)促進(jìn)我們?cè)谶@方面的投入和分享。自2月起，南京卓遠(yuǎn)將在一季度推出18篇城投“十四五”規(guī)劃專(zhuān)欄文章，為全國(guó)城投人奉上知識(shí)大餐，共啟“十四五”輝煌愿景。
（注：文中所指的城投，屬?gòu)V義范疇，包含各類(lèi)政府平臺(tái)公司）
平臺(tái)公司在產(chǎn)生、崛起、轉(zhuǎn)型的各個(gè)階段，都伴隨著整合重組。從最初以持續(xù)融資為目的而進(jìn)行的“資源整合—融資—投資建設(shè)—資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)”閉環(huán)，到后期以市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型為目而進(jìn)行的“整合重組—市場(chǎng)化融資—產(chǎn)業(yè)培育—資本增值”閉環(huán)，整合重組已然成為平臺(tái)公司發(fā)展的核心驅(qū)動(dòng)力。展望未來(lái)，整合重組將與城投轉(zhuǎn)型同頻共振：前者的初心將為后者奠定基礎(chǔ)，而后者的成效又將引導(dǎo)前者走向精進(jìn)。對(duì)平臺(tái)公司來(lái)說(shuō)，整合重組不僅是一項(xiàng)具體工作，而且已升華為一項(xiàng)戰(zhàn)略，需長(zhǎng)遠(yuǎn)思考、全面布局、精確制導(dǎo)。
一、整合重組的政策背景和各地實(shí)踐
（一）政策是推動(dòng)整合重組的原動(dòng)力
整合重組一直是國(guó)資國(guó)企改革領(lǐng)域的重頭戲，政策與實(shí)踐相互促進(jìn)。近年來(lái)，以?xún)深?lèi)公司試點(diǎn)與國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革為代表的政策明確提出了相關(guān)要求?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2018〕23號(hào)）指出：“可采用改組和新設(shè)兩種方式設(shè)立國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，根據(jù)具體定位和發(fā)展需要，通過(guò)無(wú)償劃轉(zhuǎn)或市場(chǎng)化方式重組整合相關(guān)國(guó)有資本”；《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)＜改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制方案＞的通知》（國(guó)發(fā)〔2019〕9號(hào)）提出 “通過(guò)清理退出一批、重組整合一批、創(chuàng)新發(fā)展一批，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本形態(tài)轉(zhuǎn)換。”
在中央政策的引導(dǎo)下，各省市也紛紛出臺(tái)地方版的改革政策，推動(dòng)國(guó)資國(guó)企的整合重組。此外，為促進(jìn)地方政府投融資體制改革、防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)化融資管理，各級(jí)政府也將整合重組作為平臺(tái)公司這一“地方國(guó)資領(lǐng)頭羊”轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要手段，并在地方性政策中著重體現(xiàn)。
表1 涉及整合重組的地方性政策（部分）
（二）平臺(tái)公司引領(lǐng)各地的整合重組實(shí)踐
從各地實(shí)踐來(lái)看，整合重組適用于優(yōu)化國(guó)有資本布局，如《濟(jì)南市市級(jí)投融資平臺(tái)整合調(diào)整方案》（濟(jì)政發(fā)〔2017〕8號(hào)）明確經(jīng)過(guò)整合、新成立、取消原有公司等方式，將原有的七大投融資平臺(tái)打造為職能分工更明確的六大平臺(tái)；又如，南通市人民政府《市政府關(guān)于城建集團(tuán)與國(guó)投公司實(shí)施資產(chǎn)重組事項(xiàng)的批復(fù)》（通政復(fù)〔2018〕28號(hào)）同意南通城市建設(shè)集團(tuán)有限公司和南通國(guó)有資產(chǎn)投資控股有限公司依法實(shí)施資產(chǎn)重組，實(shí)現(xiàn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整和戰(zhàn)略性重組，更好發(fā)揮國(guó)有企業(yè)在推進(jìn)城市轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)中的作用。
另一方面，整合發(fā)展戰(zhàn)略適用于提升國(guó)有企業(yè)內(nèi)核競(jìng)爭(zhēng)力。2019年11月，北京市管企業(yè)重組，明確北京城建集團(tuán)有限責(zé)任公司與北京住總集團(tuán)有限責(zé)任公司、北京建工集團(tuán)有限責(zé)任公司與北京市政路橋集團(tuán)有限公司分別實(shí)施聯(lián)合重組。本次整合重組，有助于全面提升北京市管建筑企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，有助于打造北京市管建筑行業(yè)龍頭企業(yè)，進(jìn)一步提高北京建筑企業(yè)品牌影響力和行業(yè)地位。諸如類(lèi)似案例從平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型實(shí)際出發(fā)，驗(yàn)證了整合重組的重要現(xiàn)實(shí)意義。
二、整合重組的客觀階段劃分
國(guó)企之間的整合重組雖然受政策引導(dǎo)，但整合重組本身存在客觀規(guī)律，并且根據(jù)整合主體和對(duì)象本身的發(fā)展層級(jí)而呈現(xiàn)不同的方式，我們從平臺(tái)公司的視角將整合重組分為三個(gè)階段，但必須指出的是，三個(gè)階段并非絕對(duì)孤立的，而是互相關(guān)聯(lián)并呈遞進(jìn)關(guān)系的，同一平臺(tái)公司在不同的時(shí)期可能處于不同的整合重組階段。
（一）初級(jí)整合重組階段
初級(jí)整合重組階段表現(xiàn)為“拼裝式”整合，將資產(chǎn)、資源“物理拼裝”整合在一起，但是相互之間沒(méi)有發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)”。多來(lái)自于政府的融資訴求，強(qiáng)調(diào)對(duì)城市“四資”（資源、資金、資產(chǎn)、資本）的系統(tǒng)梳理和整合，以“做大資產(chǎn)”為基本導(dǎo)向，將平臺(tái)公司發(fā)展同區(qū)域城市資源相結(jié)合，做大做強(qiáng)企業(yè)規(guī)模的同時(shí)創(chuàng)造區(qū)域價(jià)值，但對(duì)資源注入后的產(chǎn)業(yè)、人員、組織等實(shí)際整合缺乏布局。本階段的整合重組適用于發(fā)展初期、夯實(shí)基礎(chǔ)、穩(wěn)步提升的平臺(tái)公司。
圖1 城市資源整合示意
（二）中級(jí)整合重組階段
中級(jí)整合重組階段表現(xiàn)為目的較為明確的整合，包括基于業(yè)務(wù)相關(guān)性整合、基于功能定位相似性整合或者基于平臺(tái)公司自身發(fā)展考慮的產(chǎn)業(yè)鏈上下游整合等等。處于該階段的平臺(tái)公司已經(jīng)具備一定規(guī)模和實(shí)力，為達(dá)到特定目的，進(jìn)行整合重組，發(fā)揮資源集聚優(yōu)勢(shì)，向?qū)I(yè)化、專(zhuān)一化方向發(fā)展，為區(qū)域提供更加優(yōu)質(zhì)、專(zhuān)業(yè)的服務(wù)。業(yè)務(wù)相關(guān)性整合適用于同業(yè)兼并、協(xié)同經(jīng)營(yíng)的平臺(tái)公司；功能定位相似性整合適用于同類(lèi)合并、行業(yè)壟斷的平臺(tái)公司；產(chǎn)業(yè)鏈上下游整合適用于行業(yè)細(xì)分、專(zhuān)業(yè)發(fā)展的平臺(tái)公司。
圖2 產(chǎn)業(yè)鏈上下游整合示意
（三）高級(jí)整合重組階段
高級(jí)整合重組階段表現(xiàn)為有選擇的整合，關(guān)注資產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的問(wèn)題，注重優(yōu)質(zhì)資源注入與無(wú)效資源剝離雙通道并行的整合。在此階段平臺(tái)公司不再?gòu)?qiáng)調(diào)資產(chǎn)規(guī)模的大小，轉(zhuǎn)而關(guān)注資產(chǎn)質(zhì)量的優(yōu)劣、與自身產(chǎn)業(yè)的協(xié)同性、可整合資源資產(chǎn)的機(jī)制創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新，從而做出適合自身發(fā)展的選擇。此類(lèi)整合重組適用于各級(jí)各類(lèi)各階段的平臺(tái)公司，越早關(guān)注到整合的選擇性，越有利于平臺(tái)公司制定適合自身實(shí)際的發(fā)展戰(zhàn)略。
三、整合重組的模式和對(duì)象選擇
（一）整合重組的模式選擇
在各地平臺(tái)公司整合重組的實(shí)踐中，我們歸納出三種模式：
一是以某一既有平臺(tái)為主體，整合其他平臺(tái)及城市資源，并形成一家大型的投資控股集團(tuán)。此類(lèi)整合適用于“城市資源及平臺(tái)總量有限、某一家平臺(tái)實(shí)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越其他平臺(tái)”的情形。在具體實(shí)踐中，此類(lèi)整合多以區(qū)縣級(jí)及欠發(fā)達(dá)的地區(qū)為主，但同時(shí)要求政府具備強(qiáng)有力的推動(dòng)力和整合決心。
二是“新設(shè)平臺(tái)集團(tuán)”整合全市（區(qū)、縣）資源，并形成一家大型的投資控股集團(tuán)。此類(lèi)整合適用于“城市資源及平臺(tái)體量有限、平臺(tái)分散于各行政部門(mén)、缺乏龍頭類(lèi)平臺(tái)”的情形。在具體實(shí)踐中，此類(lèi)整合也多以區(qū)縣級(jí)及欠發(fā)達(dá)的地區(qū)為主。
三是按照產(chǎn)業(yè)種類(lèi)“分別整合成若干平臺(tái)”，并形成各司其職、各盡其責(zé)的幾大平臺(tái)集團(tuán)。此類(lèi)整合適用于“平臺(tái)產(chǎn)業(yè)類(lèi)別鮮明、各自發(fā)展基礎(chǔ)良好、具備各類(lèi)豐富的相關(guān)資源”的情形。在具體實(shí)踐中，此類(lèi)整合多以中等及發(fā)達(dá)的地區(qū)為主，也有可能存在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，但由于部門(mén)利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，難以一步整合到位。
（二）整合重組的對(duì)象選擇
根據(jù)財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)、發(fā)改辦財(cái)金〔2018〕194號(hào)文件規(guī)定，公益性資源、儲(chǔ)備土地等已經(jīng)不能再整合進(jìn)平臺(tái)公司。結(jié)合整合發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)操，我們認(rèn)為，城市“四資”中的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性與經(jīng)營(yíng)性資源中要特別關(guān)注政府可控與可協(xié)調(diào)的資源資產(chǎn)、能產(chǎn)生現(xiàn)金流與利潤(rùn)的資源資產(chǎn)以及符合政策導(dǎo)向和企業(yè)發(fā)展實(shí)際的資源資產(chǎn)。
表2 整合發(fā)展戰(zhàn)略政策禁止規(guī)范
除上述政策禁止整合的資源以外，按照資源資產(chǎn)類(lèi)型分類(lèi)，可整合資源資產(chǎn)包括但不限于國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位、土地、房產(chǎn)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等等。
表3 政策允許條件下整合對(duì)象與方式
四、平臺(tái)公司整合重組的展望
（一）從“由外而內(nèi)”到“由內(nèi)而外”
當(dāng)前，大部分平臺(tái)公司的整合重組來(lái)源于政府對(duì)于融資的要求，即便是平臺(tái)公司提出整合要求，也是朝著融資這一目標(biāo)而去。這一“由外而內(nèi)”的整合重組形式已經(jīng)在不斷地發(fā)生變化，展望未來(lái)，平臺(tái)公司來(lái)源于內(nèi)部發(fā)展訴求的整合重組將越來(lái)越多，一是根據(jù)業(yè)務(wù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求選擇整合對(duì)象，對(duì)資源的選擇更加清晰，運(yùn)作的手法更加成熟；二是不僅僅做加法，還要做減法，平臺(tái)公司會(huì)逐漸理性面對(duì)純粹的資產(chǎn)壯大，更加關(guān)注資產(chǎn)的收益及與自身發(fā)展的匹配。
（二）從“并表管理”到“實(shí)質(zhì)管控”
“并表管理”是部分平臺(tái)公司整合重組時(shí)面臨的無(wú)奈之舉，但實(shí)屬情理之中。各地國(guó)資體系都有既定的利益格局，但該方式存在資金使用、人員管理、權(quán)責(zé)劃分等各方面風(fēng)險(xiǎn)，要認(rèn)識(shí)到這種方式并非長(zhǎng)久之計(jì)，“實(shí)質(zhì)管控”要逐步到位，必須有足夠的理由，而不僅僅是出于已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的“融資”目標(biāo)。平臺(tái)公司必須圍繞國(guó)資改革“大幅度提升質(zhì)量和效益”的目標(biāo)，向決策者描繪更加美好的發(fā)展前景并匹配詳實(shí)的路徑措施，才能逐步爭(zhēng)取優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的“實(shí)質(zhì)管控”，這也是大勢(shì)所趨。
（三）從“前期整合”到“后期消化”
縱觀企業(yè)整合重組，難度不僅僅在于對(duì)象的選擇和并入，而且還在于并入后的內(nèi)部整合，包括業(yè)務(wù)、組織、人才等等。平臺(tái)公司在經(jīng)歷了多輪重組整合后，已經(jīng)面臨內(nèi)部難以消化的陣痛，并由此導(dǎo)致“合久必分”的尷尬局面。成功的整合重組，一定要達(dá)到“1+1>2”的效果，并非集團(tuán)的掛牌就意味著整合重組的大功告成，最大的考驗(yàn)還在后面的內(nèi)部重組，發(fā)揮資源之間的協(xié)同效應(yīng)，通過(guò)對(duì)集團(tuán)內(nèi)部資源調(diào)配使其產(chǎn)生最大效用，平臺(tái)公司應(yīng)充分關(guān)注。
（四）從“行政重組”到“市場(chǎng)化重組”
近年來(lái)，許多平臺(tái)公司已經(jīng)將整合重組的觸角伸到市場(chǎng)化領(lǐng)域。一是突破傳統(tǒng)的行政劃撥方式，而以市場(chǎng)化的方式兼并重組相關(guān)領(lǐng)域的國(guó)有資產(chǎn)；二是突破國(guó)資領(lǐng)域，與民營(yíng)資本實(shí)現(xiàn)聯(lián)合，通過(guò)收購(gòu)、混合所有制的形式去整合產(chǎn)業(yè)鏈上的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，尤其去年以來(lái)城投公司并購(gòu)上市公司的案例越來(lái)越多。展望未來(lái)，部分領(lǐng)先的平臺(tái)公司將逐漸往市場(chǎng)化重組的方向靠攏，并倒逼自身的改革，這也是國(guó)資國(guó)企改革的有效路徑之一。