當前位置 ： 首頁 》新聞咨詢訊 》行業(yè)資訊 來源：21世紀經(jīng)濟報道
“城投類企業(yè)”的發(fā)展起源于上世紀90年代，是我國特色社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展進程中的一項特殊產(chǎn)物：在政府投融資體制改革與分稅制改革背景下誕生和成長，在城鎮(zhèn)化進程中不斷發(fā)展壯大。金融行業(yè)內(nèi)所謂的“城投信仰”盛行不衰，“讀懂了城投,就讀懂了中國經(jīng)濟。”
近年來隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展狀況的不斷變化，城投的職責使命與運行方式均面臨著經(jīng)濟新常態(tài)下的激烈探討，其中最大的討論焦點就是如何對城投曾擔負的政府投融資職能進行改革。在一系列相關(guān)政策文件的持續(xù)強調(diào)下，曾經(jīng)的政府融資平臺似乎已到了該退出歷史舞臺的時刻，地方政府與城投公司長久以來相濡以沫的“緣分”在新形勢下必須被重新定義。政企分離勢在必行，以往“亦官亦商”的城投如今無法再回避市場化轉(zhuǎn)型的話題。
目前來看，國內(nèi)城投類企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀大概呈現(xiàn)以下特點：非發(fā)達地區(qū)的城投公司多數(shù)仍是“名亡實存”的政府融資平臺，企業(yè)發(fā)展質(zhì)量與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)達程度高度一致，城投的區(qū)域內(nèi)資產(chǎn)管理功能越發(fā)顯露；城投市場化轉(zhuǎn)型面臨的主要問題大致如下：政府投融資平臺職能難以真正剝離，歷史債務(wù)負擔較重拖累發(fā)展步伐，現(xiàn)代化企業(yè)經(jīng)營管理制度難以有效建立，缺乏專業(yè)化的經(jīng)營人才，缺乏多元化的產(chǎn)業(yè)布局，缺乏經(jīng)濟效益較好的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。
筆者認為，在“城投-政府-基礎(chǔ)設(shè)施使用者”這一經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈上，雖然政府是具有調(diào)控功能的核心，但根本性的發(fā)展驅(qū)動力來自于下游終端的基礎(chǔ)設(shè)施使用者，也就是市民與工商企業(yè)等廣大納稅群體。產(chǎn)業(yè)鏈上各環(huán)節(jié)高度關(guān)聯(lián)、互相作用，整體的提升有賴于下游的牽頭帶動。上游的城投誕生于行政背景，市場化轉(zhuǎn)型是其理論上的高階段發(fā)展產(chǎn)物，而進入高階段的前提條件必然下游的率先升級，集中體現(xiàn)在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的提高。所以，城投的市場化轉(zhuǎn)型只能是地方經(jīng)濟發(fā)展水平提升到一定高度后的產(chǎn)物。上述論證可謂是外部分析，從內(nèi)部分析來看，當城投完全按照市場化經(jīng)營規(guī)則來運作時，在兼顧社會效益的同時就更加要考慮經(jīng)濟效益，當其投資的基礎(chǔ)設(shè)施項目的預(yù)期收益無法覆蓋融資利息、稅金、人力等經(jīng)營成本時，該項目理論上將不具備建設(shè)可行性。而現(xiàn)實情況中目前我國大部分經(jīng)濟非發(fā)達地區(qū)基建項目的投資報酬率都是不高的，這時就可能與地方政府的“促發(fā)展”意志出現(xiàn)矛盾沖突。
高效的城投市場化轉(zhuǎn)型需要發(fā)達的地方經(jīng)濟作為支撐，目前看來，部分非發(fā)達地區(qū)的城投轉(zhuǎn)型嘗試一定程度上是對原有業(yè)務(wù)流程的市場化“包裝”，形式意義大于實際意義。
針對城投市場化轉(zhuǎn)型的幾點建議
基于地方經(jīng)濟的發(fā)展和金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進，城投企業(yè)的市場化轉(zhuǎn)型已經(jīng)迫在眉睫，勢必盡快啟動。從當前各地動作來看，不少地區(qū)也已將其正式提上日程。作為關(guān)心行業(yè)發(fā)展的從業(yè)者，筆者基于個人經(jīng)驗和理解，針對城投企業(yè)的市場化轉(zhuǎn)型提出一些建議。
1.科學合理的頂層設(shè)計
城投的實際控制人即地方政府，在組建之初就要進行科學合理的設(shè)計。首先，在職能定位和企業(yè)性質(zhì)上要達成政企共識，某些地區(qū)以結(jié)果為導(dǎo)向，根據(jù)城投保障民生與服務(wù)社會等作用將其認定為“公益類”企業(yè)，筆者認為不妥，因為這樣會加重政府財政的顯性負擔與改革轉(zhuǎn)型的市場動力。將城投定位為“商業(yè)類”但實際經(jīng)營中不拒“公益類”業(yè)務(wù)的做法可以參考，其最大的益處是讓市場化轉(zhuǎn)型“名正言順”并讓債務(wù)問題“適當掩蓋”，為其贏得市場化運作時的金融市場助力創(chuàng)造實施條件；其次，在經(jīng)營范圍上讓城投專注于城市建設(shè)，不被過多不相干事務(wù)所干擾，其他領(lǐng)域另行設(shè)立主體平臺。某些地方政府在組建城投之時，將各種關(guān)聯(lián)性較差的產(chǎn)業(yè)與資產(chǎn)雜糅進一個公司，結(jié)果是顯著增加了經(jīng)營管理難度，對轉(zhuǎn)型發(fā)展形成了阻礙；再者，經(jīng)營體量要合適，即政府設(shè)立城投公司的資產(chǎn)配置要合理，數(shù)量不宜過多。理論上數(shù)量越少越容易集中優(yōu)質(zhì)資源打造優(yōu)勢業(yè)務(wù)，也利于政府當局的統(tǒng)籌管理。但實際上某些地區(qū)各類型“市投”、“縣投”、“區(qū)投”林立并起，資源配置雜亂無章，實難形成較高質(zhì)量的市場競爭力。
不合理的先期頂層設(shè)計讓城投轉(zhuǎn)型之路困難重重，而現(xiàn)實中這并不少見，所以對現(xiàn)有的不合理設(shè)計要進行改造。在資產(chǎn)配置上要統(tǒng)籌規(guī)劃，“趨利避害、揚長避短”是基本原則，目的在于集中地區(qū)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)與發(fā)展創(chuàng)造優(yōu)勢業(yè)務(wù)，以及剝離不良資產(chǎn)或合理掩蓋。在改造過程中，兼并重組是有力手段，難點在于統(tǒng)籌規(guī)劃水平與改革執(zhí)行能力。
2.和諧良性的政企關(guān)系
真正的市場化轉(zhuǎn)型勢必要擺脫對政企關(guān)系的嚴重依賴，不光是政府對城投的融資依賴，還有城投對政府的資源依賴。對政府而言，首先是要下決心真正意義上摒棄“政府融資平臺”，其次在對城投的監(jiān)管上，根據(jù)法律規(guī)定以實際出資為限對其承擔有限責任，主要管理城投的章程、戰(zhàn)略、預(yù)算，實現(xiàn)從“管人、管事、管資產(chǎn)”向以管資本為主的模式轉(zhuǎn)變，授權(quán)城投市場化管理所置入的國有資產(chǎn)，下放投資決策審批權(quán)限，提升經(jīng)營決策自主權(quán)。對城投而言，“城投信仰”當前仍盛行未衰，但是要認清政企分離是大勢所趨，要以此轉(zhuǎn)折緩沖期為契機盡快適應(yīng)脫離政府資源支持下的“新常態(tài)”，以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為出發(fā)點，向更高水平的“城市居住環(huán)境提升”邁進，某些案例中向建筑、貿(mào)易、金融、餐飲、娛樂、旅游、文化、新能源、房地產(chǎn)等領(lǐng)域試水的做法可供參考。
3.建立健全現(xiàn)代化企業(yè)經(jīng)營管理制度
普遍來看，多數(shù)城投當前經(jīng)營體系的管理思想、管理體制和運營機制等方面離現(xiàn)代企業(yè)制度尚存在較大差距，依然存在體制不順、機制不活的傳統(tǒng)國企特征，需要有針對性的統(tǒng)一管理、逐個優(yōu)化。在體系架構(gòu)上，目前較為普及的三級架構(gòu)具有其優(yōu)越性，即打造三級分層的集團性企業(yè)，一級母公司管資本（總體戰(zhàn)略），二級子公司管資產(chǎn)（獨立板塊），三級孫公司管生產(chǎn)（具體經(jīng)營）；在業(yè)務(wù)經(jīng)營中，要根據(jù)業(yè)務(wù)的實際性質(zhì)區(qū)別管控，對核心業(yè)務(wù)及戰(zhàn)略性業(yè)務(wù)以控股為主，對非核心業(yè)務(wù)以財務(wù)性持股為主，對公益類業(yè)務(wù)則重在關(guān)注運營效率、社會效益等。
4.利用投融資優(yōu)勢推進資本運作
城投目前最大的經(jīng)營長項是投融資，雖然這得益于發(fā)展初期的特殊政企關(guān)系，但筆者預(yù)測，即使在政企關(guān)系重新定位的未來，該項優(yōu)勢也不會被過分弱化：融資方面，未來即使隱性政府信用逐漸消除，其仍有“國企光環(huán)”加持，仍是國民經(jīng)濟命脈行業(yè)的經(jīng)營者，且在業(yè)務(wù)合作慣性下將長期屬于金融機構(gòu)積極服務(wù)的“優(yōu)質(zhì)大客戶”；投資方面，我國城鎮(zhèn)化水平向發(fā)達國家看齊并持續(xù)推進是長期趨勢和戰(zhàn)略，這將繼續(xù)催生大量的新增建設(shè)項目，而城投目前仍是這一領(lǐng)域的主要經(jīng)營者，且在脫離政企關(guān)系影響后，城投在投資項目的選擇上將具有更大的決定權(quán)。
5.大力提升資產(chǎn)證券化水平、適度試點推進混合所有制改革
推進資產(chǎn)證券化首先有助于實現(xiàn)多樣性資產(chǎn)組合和靈活性資本運作的有機結(jié)合、顯著提高資產(chǎn)管理水平，其次能有效提升資產(chǎn)質(zhì)量，直接強化了金融市場融資功能?？v觀發(fā)達地區(qū)的強勢城投，均積極推行資產(chǎn)證券化戰(zhàn)略，個別成績突出者還孕育出控股的上市公司，使得集團整體實力得到質(zhì)的提升。
混合所有制改革意在通過在某些領(lǐng)域引入優(yōu)質(zhì)外界資本以改變國有企業(yè)客觀存在的經(jīng)營效率不高的情況。在外界資本的選擇上，優(yōu)質(zhì)民企資本應(yīng)該是優(yōu)先考慮對象。 “國有企業(yè)的實力+民營企業(yè)的活力”，國有企業(yè)強在資本，因為擁有著非常優(yōu)厚的資源獲取渠道。民營企業(yè)強在效率，因為物質(zhì)資料的匱乏注定其承受不起試錯的代價。將兩者有機結(jié)合，尤其是在某些國企不擅長的領(lǐng)域（如信息技術(shù)、營銷方法、考核機制等），將會實現(xiàn)合作共贏的理想局面。需要提醒的是，混合所有制改革要適度和試點，一是出于嚴防國有資產(chǎn)流失的考慮，二是為了確?；旌纤兄聘母锏馁|(zhì)量。
6.鞏固地區(qū)優(yōu)勢、作為綜合類國有資本運營企業(yè)走出地區(qū)限制
城投孕育自地方經(jīng)濟，地區(qū)支持是先天優(yōu)勢，是不可放棄的“大本營”、“根據(jù)地”，必須不斷挖潛、鞏固提升。但本地市場容量存在著上限，經(jīng)營環(huán)境比外地而言也不保證具有比較優(yōu)勢。從提高投入產(chǎn)出比的角度看，且在圍繞城市建設(shè)向更高利潤行業(yè)進軍的轉(zhuǎn)型策略下，突破地域限制實行走出去發(fā)展戰(zhàn)略是必由之路。在市場化運作成熟、積累更多發(fā)展資源后就更應(yīng)該勇于向“大本營”之外開拓，憑借已形成優(yōu)勢的業(yè)務(wù)打造企業(yè)品牌，通過因地制宜的模式改進，在市場更大、環(huán)境更優(yōu)的其他地區(qū)輸出擴張，是有效提升企業(yè)綜合實力的重要方法。
7.債務(wù)負擔過重且無合理應(yīng)對能力的城投應(yīng)探索市場化破產(chǎn)機制
城投破產(chǎn)，表面上看是作為一個企業(yè)經(jīng)營失敗時的合理選擇，背后卻是地方政府面對巨大復(fù)雜利害關(guān)系時的艱難和困惑。新《預(yù)算法》實施后，地方政府唯一的合法舉債方式就是發(fā)行地方政府債券，近些年一眾監(jiān)管政策頻頻落地，實際上已從法律層面有效隔絕了城投債務(wù)問題對地方政府的連鎖風險。面對巨量的隱性債務(wù)，地方政府未必不會“明哲保身”。但如此一來必然掀起整個經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)的軒然大波，后果如何著實難以預(yù)料：作為主要債權(quán)人的各大金融機構(gòu)必將深感震撼，對該地方城市實行報復(fù)性圍堵制裁讓其再難獲得金融支持相比之下實屬小事，是否會牽一發(fā)而動全身的撼動舉國范圍內(nèi)的“城投信仰”、進而導(dǎo)致各地潛在債務(wù)風險爆發(fā)？是否會讓各大金融機構(gòu)被迫重新評估資產(chǎn)質(zhì)量以致于對持續(xù)經(jīng)營產(chǎn)生深刻疑問、進而導(dǎo)致系統(tǒng)性的金融風險？為解決區(qū)域問題而激發(fā)多領(lǐng)域大面積風險的責任由誰承擔？這才是讓地方政府不得不三思而后行的關(guān)鍵原因。
新冠疫情之下的城投發(fā)展啟示
新型冠狀病毒疫情事件的狀況之嚴重舉世罕見，在宏觀經(jīng)濟的發(fā)展步伐都被打亂的情況下，國民經(jīng)濟各個行業(yè)也不得不重新審視各自的生存問題，城投亦是如此。與城投運行強相關(guān)的政府財政在收入端（受經(jīng)濟主導(dǎo)的稅收收入和以土地出讓金為主的基金收入）和支出端（為對抗疫情在各領(lǐng)域支撐政府行為而進行的大量支出）前后雙方面承受巨大壓力。
中央政治局于2月21日召開會議，強調(diào)要讓“積極的財政政策要更加積極有為”和“穩(wěn)健的貨幣政策要更加靈活適度。”為了對抗疫情對經(jīng)濟的沖擊，在更加積極有為的財政政策作用下，城投必然又會在基建領(lǐng)域起到先鋒軍意義的帶頭作用，投資職能將更為突出，或許會有機會向智慧城市、公眾衛(wèi)生等行業(yè)進軍；所謂更加靈活適度的貨幣政策同樣激發(fā)了廣泛的改革預(yù)期，城投必將在更加積極的融資環(huán)境中直接收益，存量債務(wù)負擔也將有機會得到多方面緩解。
“國難思城投”的說法在最近一段時間不斷被提起。作為公共衛(wèi)生設(shè)施的承建者，從武漢的“十天交付火神山”、“十二天交付雷神山”，到各個地區(qū)的紛紛效仿、快速應(yīng)對，背后是各地城投的“臨危受命”。這種無可替代的戰(zhàn)略性意義從此更讓外界在“點評”城投的經(jīng)濟效益時增添了敬畏與顧慮。市場化轉(zhuǎn)型誠然是勢在必行，但改革之路必須慎之又慎。更加要看到，社會效益同樣是城投不可放棄的立足之本。
疫情爆發(fā)這段時間的行業(yè)動態(tài)出現(xiàn)了一些具有深刻意義的重要事件，筆者預(yù)測，城投類企業(yè)或許可能會就此進入一個新的發(fā)展階段，并出現(xiàn)幾項標志性特征，比如區(qū)域內(nèi)進一步重組合并。目前各地防疫性金融均呈現(xiàn)“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式：為籌集資金用于公共衛(wèi)生設(shè)施的建設(shè)、防疫與醫(yī)療物資的采購等用途，由高級別城投（一般是地方的主要市級城投）作為“統(tǒng)貸統(tǒng)還”主體向金融機構(gòu)借款，獲得資金后再分別轉(zhuǎn)貸給轄內(nèi)的低等級城投（縣投、區(qū)投）。高級與低級城投之間對應(yīng)的是整體與局部的地域聯(lián)系，本來就有合并重組的經(jīng)濟基礎(chǔ)，近年間也出現(xiàn)了不少試驗個例；國家設(shè)立專業(yè)城投監(jiān)管機構(gòu)的可能？假如區(qū)域內(nèi)城投確實會加速合并，同一個地方的“縣區(qū)投”被“市投”合并，從此只存在一個“市城投”，那么在吸收合并了大量的個例后，城投所屬行業(yè)的個體在“標準化經(jīng)營”上將大為改進，加之該行業(yè)早已擁有了巨量的經(jīng)營規(guī)模、整體發(fā)展對國民經(jīng)濟運行影響頗深，國家層面是否會考慮設(shè)立一個專業(yè)的行政機構(gòu)對行業(yè)進行監(jiān)管？暫不得而知了。
（作者系河南洛陽礦業(yè)集團金融管理部部長）
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