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來源：南京卓遠(yuǎn)

作者：熊碧君  金佳龍

片區(qū)綜合開發(fā)投建模式及平臺(tái)參與建議

片區(qū)綜合開發(fā)一直是平臺(tái)公司比較關(guān)注但操作難度較大的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，成功的案例有之，失敗的案例也不少。從城市的發(fā)展戰(zhàn)略、平臺(tái)的資源稟賦和政策優(yōu)勢來看，片區(qū)綜合開發(fā)仍將是平臺(tái)公司“十四五”期間值得重點(diǎn)探索的業(yè)務(wù)之一?；诖?，本文圍繞片區(qū)綜合開發(fā)的投建模式進(jìn)行分析，并對(duì)平臺(tái)公司如何更好地開展該項(xiàng)工作提出建議。

從南京卓遠(yuǎn)近兩年接觸的片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目來看，片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目普遍表現(xiàn)出投資額大、合作周期長、參與主體眾多、子項(xiàng)目多而雜以及項(xiàng)目合作邊界不確定、涉地性等特點(diǎn)，其項(xiàng)目需求與項(xiàng)目特點(diǎn)相對(duì)應(yīng)，集中表現(xiàn)出以下共性：

于政府方而言，合法合規(guī)運(yùn)作是貫穿于模式選擇、投資人確定、項(xiàng)目付費(fèi)等項(xiàng)目實(shí)施全過程的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)底線，由于10%紅線的限制對(duì)“PPP模式之外的投建模式創(chuàng)新”有著較大需求，且期望項(xiàng)目能封閉運(yùn)作、實(shí)現(xiàn)資金自平衡。

于投資方而言，整個(gè)合作期內(nèi)的資金籌措、回籠路徑及介入項(xiàng)目并合法獲得排他性的開發(fā)主體身份均是重點(diǎn)和難點(diǎn)，加之由于項(xiàng)目介入時(shí)點(diǎn)較為前期，項(xiàng)目合作邊界變更風(fēng)險(xiǎn)較高，初期投的資金來源及風(fēng)險(xiǎn)控制至關(guān)重要。

從政策環(huán)境來看，自2007年土地出讓實(shí)行徹底的“收支兩條線”，片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目實(shí)行封閉運(yùn)作的土地出讓收入均需通過“政府性基金預(yù)算”的口子得以安排，且自2016年發(fā)展至今，中央層面在土地儲(chǔ)備的籌資方式、資金來源渠道等方面進(jìn)一步加以規(guī)范，在此期間，PPP模式的相關(guān)政策也對(duì)PPP項(xiàng)目內(nèi)涉及的土地供應(yīng)、土地收益處置等實(shí)操中存在的問題進(jìn)行大力度糾偏，尤其是2019年發(fā)布的財(cái)金〔2019〕10號(hào)文，明確新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼支出，這對(duì)于主要依靠政府性基金預(yù)算（土地出讓收入）進(jìn)行資金平衡的PPP項(xiàng)目來說，無疑是一個(gè)前所未有的嚴(yán)峻考驗(yàn)。

以現(xiàn)有政策及實(shí)操情況來看，片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目投建模式主要有PPP、項(xiàng)目法人招標(biāo)、ABO等三種模式。

（一）PPP模式

從2014年推行至今，PPP模式在國內(nèi)已實(shí)行五六年時(shí)間，各方對(duì)模式本身的流程及設(shè)計(jì)要點(diǎn)等較為熟悉，本文對(duì)此不進(jìn)行深入分析，主要以PPP模式實(shí)施片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目的難點(diǎn)出發(fā)進(jìn)行分析。

政策環(huán)境方面，規(guī)范性政策密集出臺(tái)，中央層面對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)作的規(guī)范化要求更高且監(jiān)管趨嚴(yán)，在合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)把控方面須非常慎重，存在較大的政策變更風(fēng)險(xiǎn)，參與各方對(duì)PPP模式的穩(wěn)定性存疑。

財(cái)承論證方面，區(qū)域綜合開發(fā)項(xiàng)目投資額一般都非常巨大，如項(xiàng)目整體以PPP模式推進(jìn)，則需考慮是否會(huì)因受限于“一般公共預(yù)算10%紅線”規(guī)定而無法通過財(cái)政承受能力論證或可能會(huì)過度擠壓財(cái)承空間。

項(xiàng)目要求方面，因片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目同時(shí)包含公益性、準(zhǔn)公益性以及經(jīng)營性項(xiàng)目，涉及各類項(xiàng)目的打捆、包裝，按照財(cái)金〔2019〕10號(hào)文，對(duì)于組合、包裝類項(xiàng)目，使用者付費(fèi)比例不得低于10%。

項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制，財(cái)金10號(hào)文出臺(tái)后，新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼支出，這對(duì)于主要依靠政府性基金預(yù)算進(jìn)行資金平衡的片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目來說，基本已被排除在PPP模式之外。

（二）項(xiàng)目法人招標(biāo)模式

1、模式設(shè)計(jì)要點(diǎn)

所謂“項(xiàng)目法人招標(biāo)模式”，主要考慮前期先行確定目標(biāo)片區(qū)綜合開發(fā)投資人的主體身份，綜合開發(fā)投資人按要求成立項(xiàng)目公司作為項(xiàng)目整體運(yùn)作的項(xiàng)目法人，在符合片區(qū)總體規(guī)劃的前提下，根據(jù)目標(biāo)片區(qū)內(nèi)各子項(xiàng)目所屬行業(yè)、項(xiàng)目特點(diǎn)及開發(fā)時(shí)序等因素，將本項(xiàng)目項(xiàng)下各子項(xiàng)目進(jìn)行分類、分區(qū)、打包處理，分階段逐步開發(fā)、安排資金投入，并將相關(guān)投資計(jì)劃及安排提前提交政府方審核，項(xiàng)目法人按照經(jīng)審批的開發(fā)時(shí)序逐步對(duì)各子項(xiàng)目再行發(fā)包并組織具體實(shí)施。具體模式設(shè)計(jì)見下圖。

圖1 項(xiàng)目法人招標(biāo)模式示意圖

2、主要亮點(diǎn)及局限性

實(shí)際上，項(xiàng)目法人招標(biāo)模式在具體運(yùn)作模式上與PPP模式并無本質(zhì)區(qū)別，主要在招標(biāo)定性方面，以“項(xiàng)目法人”名義招標(biāo)，從而為規(guī)避PPP模式存在的各項(xiàng)難點(diǎn)提供了一個(gè)可探索、可嘗試的路徑。

該模式的局限性主要在于通過土地、稅收等收入進(jìn)行平衡，政府支付責(zé)任能否納入財(cái)政預(yù)算，能否為金融市場認(rèn)可，存在不確定性。這在一定程度上受當(dāng)?shù)卣畬?duì)風(fēng)險(xiǎn)的可接受度、投融資觀念的開放度以及項(xiàng)目本身的定位及重要程度等因素影響較大。

（三）ABO模式

1、模式設(shè)計(jì)要點(diǎn)

ABO即授權(quán)（Authorize）-建設(shè)（Build）-運(yùn)營（Operate）模式，該模式首創(chuàng)于北京市交通委員會(huì)代表北京市政府與京投公司在2016年4月20日簽署的《北京市軌道交通授權(quán)經(jīng)營協(xié)議》中，即北京市政府授權(quán)京投公司履行北京市軌道交通業(yè)主職責(zé)，京投公司按照授權(quán)負(fù)責(zé)整合各類市場主體資源，提供北京市軌道交通項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營等整體服務(wù)。政府履行規(guī)則制定、績效考核等職責(zé)，同時(shí)支付京投公司授權(quán)經(jīng)營服務(wù)費(fèi)，以滿足其提供全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)的資金需求。

圖2 ABO模式示意圖

2、ABO模式特點(diǎn)

政府與平臺(tái)公司之間的合作區(qū)別于通過競爭性程序選定社會(huì)合作方的“公私合作”模式，平臺(tái)公司需代行歸屬于政府方的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)項(xiàng)目業(yè)主職責(zé)，且在授權(quán)范圍內(nèi)行使一定的公共管理職能，基于此，在ABO模式下平臺(tái)公司實(shí)際上具備“公”主體屬性，ABO模式應(yīng)視為一種“公公合作”模式，這也反過來為政府直接行政授權(quán)提供了一定的授權(quán)理論基礎(chǔ)。

授權(quán)對(duì)象一般為本地具有較強(qiáng)資源整合能力平臺(tái)公司或其他屬地國企。政府與授權(quán)對(duì)象之間通過簽署相關(guān)授權(quán)經(jīng)營協(xié)議厘清政企關(guān)系。政府與平臺(tái)公司通過“公公合作”，以授權(quán)形式和一系列契約理清政企關(guān)系，與國發(fā)42號(hào)文之前的“直接指定”、“政企不分”相比是一大進(jìn)步。

采用ABO模式實(shí)施的項(xiàng)目類型一般具備“大公益，小經(jīng)營”的特點(diǎn)。該類項(xiàng)目前期投入巨大、回報(bào)期限較長、獲利不確定，現(xiàn)實(shí)中對(duì)社會(huì)資本吸引力不足，需要政府進(jìn)行干預(yù)；而這類項(xiàng)目采用ABO模式后，基于“公公合作”下平臺(tái)公司的“公”主體屬性，可以在一定程度上調(diào)控這類項(xiàng)目的“市場失靈”，“打破公私合作模式中存在的‘公’主體追求公益性與‘私’主體逐利性的固有矛盾”。

3、主要亮點(diǎn)及局限性

在市場失靈狀況下，ABO模式能夠起到調(diào)控市場作用，能夠打破公私合作模式中存在的“公”主體追求公益性與“私”主體逐利性的固有矛盾，且在大環(huán)境上是契合國資國企改革方向。但是從實(shí)操層面來看，“公公合作”的定位仍局限于理論上，缺乏法律依據(jù)，實(shí)踐中有少量探索性案例，但認(rèn)可度不一，在現(xiàn)行法律政策體系下，存在合法合規(guī)瑕疵，特別的是，有一定地域限制。

（一）組合模式一

主要考慮ABO與PPP、特許經(jīng)營、EPC等模式在片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目中的組合應(yīng)用：因ABO模式下授權(quán)主體主要是地方融資平臺(tái)公司和屬地國企，則對(duì)于其他社會(huì)投資人能否直接授權(quán)或以怎樣的方式介入的問題仍然沒有解決，因此考慮進(jìn)行模式組合，即以ABO模式確定平臺(tái)公司的合法項(xiàng)目業(yè)主身份，再按照PPP、特許經(jīng)營、項(xiàng)目法人招標(biāo)等政策要求確定其他社會(huì)資本的片區(qū)開發(fā)投資人身份。具體模式設(shè)計(jì)見下圖。

圖3 組合模式一示意圖

地方政府通過ABO模式授權(quán)屬地國企或平臺(tái)公司作為片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目業(yè)主，由該屬地國企或平臺(tái)公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目整體規(guī)劃設(shè)計(jì)，對(duì)合作片區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行合理布局，協(xié)助政府進(jìn)行各子項(xiàng)目的識(shí)別、分類及整理。

對(duì)于市場化程度不高的項(xiàng)目，由該屬地國企或平臺(tái)公司具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營，其中，施工單位由屬地國企或平臺(tái)公司通過招標(biāo)方式選擇，如該屬地國企或平臺(tái)公司自身具備施工資質(zhì)，也可由其自行進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。

對(duì)于市場化程度較高的項(xiàng)目，可由市政府通過競爭程序選擇社會(huì)資本，由該屬地國企或平臺(tái)公司與PPP或特許經(jīng)營等社會(huì)資本共同出資組建項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司對(duì)外融資。

（二）組合模式二

從政府方就片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目的不同合作內(nèi)容分類，分別選擇不同的投資人來承擔(dān)，并按照既定投資開發(fā)計(jì)劃逐步、分期、分批實(shí)施。在該模式下，政府方可以就項(xiàng)目的不同組成內(nèi)容分別編制不同的實(shí)施方案進(jìn)行投資人的選擇，或就項(xiàng)目整體編制同一實(shí)施方案分別對(duì)不同組成內(nèi)容進(jìn)行投資人選擇。具體模式設(shè)計(jì)見下圖。

圖4  組合模式二示意圖

注1：今年9月4日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出，“專項(xiàng)債資金不得用于土地儲(chǔ)備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。”故地方政府專項(xiàng)債能否用于土地儲(chǔ)備還有待商榷。

注2：根據(jù)財(cái)金〔2019〕10號(hào)文，新簽約PPP項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼支出。

該模式在一定程度上滿足了政府方對(duì)項(xiàng)目各環(huán)節(jié)進(jìn)行分別控制以降低整體風(fēng)險(xiǎn)的目的，但也存在各環(huán)節(jié)由不同投資人負(fù)責(zé)而造成的項(xiàng)目割裂問題，而且考慮到此類項(xiàng)目一般較為前期，需要投資人提前介入?yún)⑴c項(xiàng)目前期規(guī)劃設(shè)計(jì)，對(duì)合作片區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行合理布局，協(xié)助政府進(jìn)行各子項(xiàng)目的識(shí)別、分類及整理，由于各子項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、具體模式定性節(jié)點(diǎn)與投資開發(fā)主體招采節(jié)點(diǎn)一般均存在較大的“時(shí)間差”，因此在項(xiàng)目投資開發(fā)主體招采階段無法完全梳理、“量化”所有子項(xiàng)目。