當(dāng)前位置 ： 首頁(yè) 》新聞咨詢訊 》公司動(dòng)態(tài) 南京卓遠(yuǎn)在本輪地方政府投融資企業(yè)調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前較為復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)和投融資、財(cái)政政策約束條件下，各地均在積極探索可行的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和在政府投資精準(zhǔn)補(bǔ)短板領(lǐng)域模式創(chuàng)新，結(jié)合南京卓遠(yuǎn)提出的“投融資體系再平衡”理念，本文擬探討ABO模式的在上述領(lǐng)域的可操作和政策建議。
ABO模式即授權(quán)（Authorize）-建設(shè)（Build）-運(yùn)營(yíng)（Operate）模式的簡(jiǎn)稱，在提出之初即在合法性方面?zhèn)涫軤?zhēng)議，本文僅以南京卓遠(yuǎn)“投融資再平衡思維導(dǎo)圖”中“政府”與“國(guó)資（平臺(tái)）”合作的角度為切入點(diǎn)，從政府授權(quán)理論依據(jù)、市場(chǎng)失靈調(diào)控及國(guó)資國(guó)企改革等三方面論證ABO模式的現(xiàn)實(shí)合理性和內(nèi)在邏輯，以及基于目前實(shí)操中對(duì)ABO模式的可能異化出具相關(guān)政策建議，以期對(duì)目前較為緊迫的城市建設(shè)投融資模式、政府投資精準(zhǔn)補(bǔ)短板和城投公司轉(zhuǎn)型規(guī)避“一刀切”的探索有所助益。
(投融資再平衡思維導(dǎo)圖)
一、ABO模式應(yīng)歸屬于“公對(duì)公合作”模式
“投融資再平衡思維導(dǎo)圖”中將“投融資主體”劃分為政府、國(guó)資（平臺(tái)）及社會(huì)資本三大類，各類主體經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的投融資實(shí)踐，各自擁有屬于自身特有的投融資手段，形成各自的“投融資主體——投融資方式——投資項(xiàng)目——回報(bào)機(jī)制”這樣一種單線條投融資模式，但基于各單線條的投融資模式本身并不能實(shí)現(xiàn)總體平衡[關(guān)于“投融資再平衡”相關(guān)理念，詳見(jiàn)南京卓遠(yuǎn)《投融資再平衡背景下區(qū)域開(kāi)發(fā)綜合解決思路》一文。]，各類投融資主體之間必然開(kāi)展多類型多層次的合作。以“政府”與“國(guó)資（平臺(tái)）”為例，在ABO模式下，目前實(shí)操中既有直接授權(quán)也有公開(kāi)招標(biāo)選定投資人的，但既然為“授權(quán)(Authorize)-建設(shè)(Build)-運(yùn)營(yíng)(Operate))模式”，直接授權(quán)實(shí)為該模式的應(yīng)有之意，也是區(qū)別于PPP、特許經(jīng)營(yíng)等現(xiàn)有模式的唯一本質(zhì)特點(diǎn)，政府通過(guò)直接授權(quán)地方融資平臺(tái)公司或?qū)俚貒?guó)企，使其具有項(xiàng)目業(yè)主職權(quán)，在此過(guò)程中，政府與國(guó)資（平臺(tái)）之間的合作區(qū)別于通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性程序選定社會(huì)合作方的“公私合作”模式，國(guó)資（平臺(tái)）需代行歸屬于政府方的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)項(xiàng)目業(yè)主職責(zé)，且在授權(quán)范圍內(nèi)行使一定的公共管理職能，基于此，在ABO模式下國(guó)資（平臺(tái)）實(shí)際上具備“公”主體屬性，ABO模式應(yīng)視為一種“公公合作”模式，這也反過(guò)來(lái)為政府直接行政授權(quán)提供了一定的授權(quán)理論基礎(chǔ)。
政府與國(guó)資（平臺(tái)）通過(guò)“公公合作”，以授權(quán)形式和一系列契約理清政企關(guān)系，與國(guó)發(fā)42號(hào)文之前的“直接指定”、“政企不分”相比是一大進(jìn)步。
二、ABO模式是一種有效的調(diào)控市場(chǎng)失靈的可選工具
從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，PPP、特許經(jīng)營(yíng)模式下引入民間投資必然遵循市場(chǎng)規(guī)律，逐利性是資本流向的主要牽引力，在這種規(guī)律下，公共基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，特別是需要政府投資進(jìn)行補(bǔ)短板的領(lǐng)域，必然有一部分項(xiàng)目不具備市場(chǎng)化屬性，無(wú)法通過(guò)純市場(chǎng)化方式運(yùn)作，典型的項(xiàng)目類型主要是“大公益，小經(jīng)營(yíng)”的項(xiàng)目（如片區(qū)開(kāi)發(fā)、軌道交通等），這一類項(xiàng)目前期投入巨大、回報(bào)期限較長(zhǎng)、獲利不確定，現(xiàn)實(shí)中對(duì)社會(huì)資本吸引力不足，需要政府進(jìn)行干預(yù)；而這一類項(xiàng)目采用ABO模式后，基于“公公合作”下國(guó)資（平臺(tái)）的“公”主體屬性，可以在一定程度上調(diào)控這類項(xiàng)目的“市場(chǎng)失靈”，“打破公私合作模式中存在的‘公’主體追求公益性與‘私’主體逐利性的固有矛盾”，從而能更好地保證項(xiàng)目實(shí)施的公益屬性，獲得更好的社會(huì)效益。
當(dāng)然，對(duì)于市場(chǎng)化程度較高或者為PPP模式強(qiáng)制適用的行業(yè)領(lǐng)域（如污水處理、垃圾處理），則不需要政府過(guò)多行政干預(yù)，應(yīng)充分放手于市場(chǎng)，由市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行調(diào)節(jié)，這一類項(xiàng)目即不適宜以ABO模式實(shí)施，否則即存在以ABO模式規(guī)避PPP、特許經(jīng)營(yíng)等規(guī)范程序論證之嫌。
三、ABO模式契合國(guó)企分類改革方向
以上海為例，為搶抓新一輪國(guó)資國(guó)企改革機(jī)遇，上海在2013年即出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步深化上海國(guó)資改革促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱“上海國(guó)資國(guó)企改革20條”），明確采取分類管理舉措，將待轉(zhuǎn)型國(guó)企劃分為競(jìng)爭(zhēng)類、功能類和公共服務(wù)類三種類型，并對(duì)不同類型的國(guó)有企業(yè)采取不同的改革措施。
對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)類國(guó)企，政府只管資本、徹底搞活企業(yè)，完全按照現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)改革，且以效益最大化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，這一類企業(yè)市場(chǎng)化程度較高，不需要政府過(guò)多進(jìn)行經(jīng)濟(jì)扶持，本文認(rèn)為其不適宜作為ABO模式的被授權(quán)主體；
對(duì)于公共服務(wù)類國(guó)企，上海將其定位于“以確保城市正常運(yùn)營(yíng)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益為重點(diǎn)”，力推特許經(jīng)營(yíng)模式，尤其在環(huán)境、水務(wù)、交通、電力能源等公益性較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，需要這一類國(guó)企重點(diǎn)參與并積極探索市場(chǎng)化改革路徑，因此這一類國(guó)企亦不宜作為ABO模式的被授權(quán)主體；
而對(duì)于功能類國(guó)企，其以社會(huì)效益為首，兼顧經(jīng)濟(jì)效益，與競(jìng)爭(zhēng)類國(guó)企相比具備更多的“公”屬性，尤其在城市功能區(qū)域投資開(kāi)發(fā)、重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮著更大的作用，ABO模式即非常契合這一類國(guó)企的改革方向，以南京卓遠(yuǎn)近期對(duì)國(guó)內(nèi)相關(guān)企業(yè)的調(diào)研來(lái)看，部分企業(yè)也指出未來(lái)在區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)領(lǐng)域城投企業(yè)會(huì)更多地向ABO投建運(yùn)一體化模式轉(zhuǎn)型，這一點(diǎn)也與本文對(duì)國(guó)資國(guó)企改革方向的研判是高度契合的。當(dāng)然，為什么說(shuō)功能類國(guó)企能承擔(dān)ABO模式的項(xiàng)目？本文認(rèn)為，其一，這一類國(guó)企在市場(chǎng)失靈時(shí)，能充分調(diào)動(dòng)及整合各類資源，實(shí)現(xiàn)資源的有效整合與配置；其二，這一類國(guó)企經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)，已具備完善的運(yùn)營(yíng)機(jī)制，能承擔(dān)起ABO項(xiàng)目所需的投建運(yùn)管理的業(yè)主職責(zé)；其三，這一類國(guó)企一般具有經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，與其他企業(yè)相比，對(duì)行業(yè)和區(qū)域的認(rèn)知要更深入，且能較好的協(xié)調(diào)各方關(guān)系。
四、當(dāng)前ABO模式實(shí)操異化下的政策建議
上文從政府授權(quán)、市場(chǎng)失靈調(diào)控、國(guó)資國(guó)企改革等多個(gè)視角探討了ABO 作為一種現(xiàn)實(shí)投融資模式的合理性以及功能類國(guó)企作為ABO被授權(quán)主體的可能性，但仍有一個(gè)實(shí)際問(wèn)題不可忽視，即此種合理性應(yīng)是建立在“規(guī)范”這個(gè)大前提下的，否則基于ABO模式本身不具備市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)屬性，極易異化為地方政府的隱性負(fù)債。因此，全面放開(kāi)還是全面禁止目前來(lái)看都是不可行的，“一刀切”必然會(huì)引發(fā)“規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)”，也是不符合當(dāng)前中國(guó)國(guó)資國(guó)企改革現(xiàn)實(shí)的。
在此借鑒吳亞平主任在《對(duì)地方融資平臺(tái)公司進(jìn)行專門(mén)立法》一文中的觀點(diǎn)，本文認(rèn)為加快地方融資平臺(tái)公司立法，使地方融資平臺(tái)公司中轉(zhuǎn)型為功能類國(guó)企的主體成為地方政府常設(shè)法定公共主體，一方面可以消除“一刀切”的弊端，另一方面也為前文所述“公公合作”提供了法律依據(jù)，并且從此類企業(yè)的主體職責(zé)、管理制度以及ABO 項(xiàng)目管理等方面均可以實(shí)現(xiàn)規(guī)范化與透明化，從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，“通過(guò)專門(mén)立法，地方政府實(shí)際上也在法律法規(guī)層面上建立了對(duì)特定領(lǐng)域的融資平臺(tái)公司的授權(quán)投資經(jīng)營(yíng)制度”[詳見(jiàn)吳亞平《對(duì)地方融資平臺(tái)公司進(jìn)行專門(mén)立法》一文。]，這在一定程度上也解決了ABO模式本身的合法性問(wèn)題。