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PPP項(xiàng)目邊界條件不變情況下超估超概分析與處理建議
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來(lái)源:南京卓遠(yuǎn)    作者:陳飛虎

      隨著國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目逐步進(jìn)入執(zhí)行階段,履約過(guò)程中暴露出來(lái)的問(wèn)題也越來(lái)越多,其中,項(xiàng)目投資發(fā)生變動(dòng),是很多PPP項(xiàng)目執(zhí)行中都會(huì)遇到的常見(jiàn)問(wèn)題,但PPP項(xiàng)目超估算或超概算了該怎么辦,是否需要重新立項(xiàng)、重新進(jìn)行財(cái)承論證?會(huì)不會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)有效性造成影響?這一系列的問(wèn)題已成為困擾各方的一個(gè)難題。

       下文中,南京卓遠(yuǎn)將結(jié)合實(shí)操項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn),立足于項(xiàng)目邊界條件(即建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容)不變的前提下,探討PPP項(xiàng)目超估(概)算的處理措施與建議。

 

 

 

一、PPP項(xiàng)目超估(概)算的原因分析

     目前,我國(guó)尚無(wú)專門的政策性文件對(duì)PPP項(xiàng)目的超估算、超概算問(wèn)題進(jìn)行準(zhǔn)確界定,按實(shí)操及通常理解,我們認(rèn)為超估算一般是指初步設(shè)計(jì)概算超可研投資估算;超概算一般是指施工圖預(yù)算超初步設(shè)計(jì)概算,或者竣工決算超初步設(shè)計(jì)概算。如果一個(gè)PPP項(xiàng)目面臨超估(概)算問(wèn)題,那么首先要做的應(yīng)該是區(qū)分原因,只有找準(zhǔn)“病因”,才能“對(duì)癥下藥”。在此可以從PPP項(xiàng)目實(shí)施方案中雙方風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)約束機(jī)制進(jìn)行梳理,分為三個(gè)層面,即政府方(實(shí)施機(jī)構(gòu))層面、項(xiàng)目公司層面、不可抗力層面。具體見(jiàn)下表:

 

     

      以實(shí)操情況看,原則上PPP項(xiàng)目中的 “工程建設(shè)”類風(fēng)險(xiǎn)均由項(xiàng)目公司承擔(dān),因而由項(xiàng)目公司自身原因造成的超估(概)算問(wèn)題理應(yīng)由項(xiàng)目公司自行承擔(dān),且不予調(diào)整估算或概算(當(dāng)然,特殊情況下另有約定的除外)。因此,下文主要圍繞政府方原因或不可抗力造成的超估(概)算問(wèn)題的處理措施展開(kāi)論述。

 

二、PPP項(xiàng)目超估(概)算的處理措施

     目前,就中央政策層面而言,僅有一個(gè)10%的規(guī)定,卻沒(méi)有一個(gè)清晰明了的處理方式,許多?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)、市、縣(區(qū))在政府投資項(xiàng)目管理領(lǐng)域內(nèi)關(guān)于超估算、概算問(wèn)題的處理也是各自規(guī)定,個(gè)別地區(qū)在10%的基礎(chǔ)上還有縮小控制比例、資金數(shù)額限制等更為嚴(yán)格的規(guī)定。

     因此,在具體PPP項(xiàng)目操作過(guò)程中如遇相關(guān)問(wèn)題,建議首先從項(xiàng)目屬地的政策、規(guī)定入手逐級(jí)向上梳理,以求因地制宜,為問(wèn)題解決找到最合適路徑。

 

(一)政府方原因或不可抗力造成的超估算

1、工程方面處理流程

     PPP項(xiàng)目超估算一般發(fā)生在招標(biāo)采購(gòu)前或招標(biāo)采購(gòu)結(jié)束、項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)前等階段,傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目超估算處理方式:項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)概算超過(guò)可研批復(fù)的投資估算10%以內(nèi)的,報(bào)發(fā)改部門核定額度后由概算審批部門批復(fù);項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)概算超過(guò)可研批復(fù)的投資估算10%的,由實(shí)施機(jī)構(gòu)重新編制和報(bào)批項(xiàng)目可行性研究報(bào)告,或修改初步設(shè)計(jì)及概算,重新報(bào)批。

      參照上述處理原則,結(jié)合PPP項(xiàng)目自身屬性所固有的特點(diǎn),在項(xiàng)目所在地缺乏處理流程或處理流程不完善時(shí),可參考以下處理流程:

 

圖1  政府方原因或不可抗力因素造成的超估算處理流程

 

     

      上圖在認(rèn)定為政府方原因或不可抗力因素造成超估算的前提下,進(jìn)一步區(qū)分超估算的程度(以10%為臨界值)運(yùn)用不同的處理流程。

      另外,應(yīng)注意的是,對(duì)照上圖,在申請(qǐng)估算調(diào)整時(shí)實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)首先提交以下材料:1)估算調(diào)整申請(qǐng)報(bào)告書;2)原可行性研究報(bào)告以及批復(fù)文件;3)由具備相應(yīng)資質(zhì)單位編制的估算調(diào)整書;4)根據(jù)項(xiàng)目情況需要提交的其他相關(guān)材料。

 

2、不同程度超估算處理建議

如下表所示:

 

注:受篇幅限制,上述所涉原招標(biāo)采購(gòu)有效性問(wèn)題將另文論述,本文從略。

 

(二)政府方原因或不可抗力因素造成的超概算

     按現(xiàn)有政策,經(jīng)批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)概算應(yīng)當(dāng)作為項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施和控制投資的依據(jù)。不得輕易突破,如確需突破,應(yīng)上報(bào)調(diào)整,此為項(xiàng)目超概算的基本處理原則。

1、工程方面處理流程

      實(shí)操中超概算問(wèn)題多發(fā)生在項(xiàng)目公司編制施工圖預(yù)算階段及項(xiàng)目工程建設(shè)過(guò)程中,在項(xiàng)目所在地缺乏處理流程或處理流程不完善時(shí),可參考以下處理流程:

 

 

 

圖2  政府方原因或客觀因素造成的超概算處理流程

 

      與超估算處理流程類似,在認(rèn)定為政府方原因或客觀因素造成超概算的前提下,也進(jìn)一步區(qū)分超概算的程度(以10%為臨界值)運(yùn)用不同的處理流程。

     同時(shí),申請(qǐng)概算調(diào)整時(shí),作為項(xiàng)目法人,項(xiàng)目公司應(yīng)提交以下材料:1)概算調(diào)整申請(qǐng)報(bào)告書,主要包括:項(xiàng)目基本情況,設(shè)計(jì)變更的主要理由,設(shè)計(jì)變更規(guī)模及主要內(nèi)容,工程量變化對(duì)照清單,概算調(diào)整與原批復(fù)概算對(duì)比表,概算調(diào)整的原因、依據(jù)和計(jì)算方法等。2)原初步設(shè)計(jì)文件、概算書和初步設(shè)計(jì)批復(fù)文件。3)由具備相應(yīng)資質(zhì)單位編制的概算調(diào)整書,存在設(shè)計(jì)變更的,要提供調(diào)整后的初步設(shè)計(jì)或施工圖設(shè)計(jì)文件。4)根據(jù)項(xiàng)目情況需要提交的其他相關(guān)材料。

 

2、PPP操作流程方面處理建議

      在政府方原因或客觀因素造成超概算的情形下,建議項(xiàng)目公司根據(jù)地方政府規(guī)定的概算調(diào)整辦理程序執(zhí)行,同時(shí)就PPP項(xiàng)目操作流程而言,假設(shè)原招標(biāo)采購(gòu)依然合規(guī)有效,則需要根據(jù)調(diào)整后的建設(shè)項(xiàng)目總投資(初步設(shè)計(jì)概算),委托第三方咨詢機(jī)構(gòu)調(diào)整《實(shí)施方案》(如需),重新編制《財(cái)政承受能力論證報(bào)告》,重新確定政府方支出責(zé)任,重新批復(fù)財(cái)承論證后,合同雙方簽訂PPP項(xiàng)目補(bǔ)充協(xié)議。

 

 

【關(guān)于卓遠(yuǎn)】

南京卓遠(yuǎn)是一家專注于城鎮(zhèn)化,以提供城鎮(zhèn)化發(fā)展綜合解決方案為己任的專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)。伴隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展,我們積極參與城鎮(zhèn)化、協(xié)助城鎮(zhèn)化發(fā)展,致力于為城鎮(zhèn)化發(fā)展中的各方主體,特別是政府、地方投融資企業(yè)和產(chǎn)業(yè)投資人提供高效、創(chuàng)新、務(wù)實(shí)的綜合解決方案并成功付諸實(shí)施。業(yè)務(wù)范圍包括基礎(chǔ)設(shè)施投融資咨詢(含PPP)、政府投融資企業(yè)咨詢、金融服務(wù)、政府決策智庫(kù),力爭(zhēng)成為該領(lǐng)域服務(wù)卓越、具有遠(yuǎn)大目標(biāo)的投融資、管理咨詢及資產(chǎn)管理公司。