當(dāng)前位置 ： 首頁 》新聞咨詢訊 》公司動態(tài) 來源：南京卓遠(yuǎn) 作者：袁從龍
一、國企改革“兩類公司”政策脈絡(luò)梳理
2013年十八屆三中會會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“國有資本投資、運(yùn)營公司”的概念，明確提出改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建國有資本運(yùn)營公司和國有資本投資公司。
2015年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，意見提出了國有資本投資公司和運(yùn)營公司的運(yùn)營模式：通過開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本整合，推動產(chǎn)業(yè)聚集和轉(zhuǎn)型升級，優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)；通過股權(quán)運(yùn)作、價值管理、有序進(jìn)退，促進(jìn)國有資本合理流動，實(shí)現(xiàn)保值增值。而《國務(wù)院關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》則進(jìn)一步明確了改組/組建國有資本投資公司的具體路徑。
2018年7月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)國有資本投資、運(yùn)營公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見》（國發(fā)【2018】23號），意見提出通過改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司，構(gòu)建國有資本投資、運(yùn)營主體，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，完善國有資產(chǎn)管理體制，實(shí)現(xiàn)國有資本所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營權(quán)分離，實(shí)行國有資本市場化運(yùn)作。
國務(wù)院關(guān)于“兩類公司”改革試點(diǎn)實(shí)施意見發(fā)布后，各省市先后出臺了符合本地實(shí)際的實(shí)施方案。為貫徹落實(shí)國企改革相關(guān)文件精神，完善國有企業(yè)監(jiān)督管理體制，截止目前，從公開渠道了解的由省級人民政府發(fā)出的“兩類公司”改革試點(diǎn)實(shí)施方案共有9個，具體如下示：
總體上看，各省市制定的“兩類公司”改革方案基本與中央的文件保持了較高的一致性，只是在一些具體措施上更加體現(xiàn)地方特色，加入了符合本地國企特點(diǎn)和實(shí)際的改革舉措。
國發(fā)23號文發(fā)布以來，“兩類公司”改革方案加速出臺，本文將以9月份出臺的江西、甘肅兩地國有資本投資運(yùn)營公司改革實(shí)施方案為例分析當(dāng)前兩類公司改革的重點(diǎn)。
二、江西省、甘肅省“兩類公司”試點(diǎn)方案解讀
（一）江西方案——兩級授權(quán)、合二為一
1、政策內(nèi)容概述
江西省關(guān)于國有資本投資運(yùn)營公司改革實(shí)施方案主要包括改革目標(biāo)、改革任務(wù)、改革內(nèi)容和組織保障等四部分內(nèi)容。主要內(nèi)容如下：
（1）組建國有資本投資運(yùn)營公司，加強(qiáng)國資監(jiān)管，改革國資授權(quán)經(jīng)營體制。通過改組組建國有資本投資運(yùn)營公司實(shí)現(xiàn)以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管、改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度，發(fā)揮“兩類公司”職能作用，促進(jìn)本省經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整、促進(jìn)國資流動、提高國資運(yùn)營效率。
（2）一企一策，明確定位，完善治理，監(jiān)督評價。“兩類公司”改革試點(diǎn)工作要遵循“一企一策”的原則，明確國有資本投資運(yùn)營公司“投資融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本運(yùn)作、價值管理”的總體功能定位，構(gòu)建國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和政府“兩級授權(quán)”機(jī)制，簡政放權(quán)；完善法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)黨組織、董事會、監(jiān)事會的規(guī)范建設(shè)，落實(shí)經(jīng)理層經(jīng)營管理權(quán)責(zé)；深化運(yùn)營機(jī)制改革要求優(yōu)化組織架構(gòu)、管控模式，構(gòu)建有效制衡的治理機(jī)制，建立靈活高效的市場化運(yùn)營機(jī)制；提升國資投資運(yùn)營能力，提高國有資本流動性，放大國有資本功能；加強(qiáng)風(fēng)險控制和信息公開制度建設(shè)，對重點(diǎn)部門和崗位重點(diǎn)防控，建設(shè)陽光國企，接受社會監(jiān)督；加強(qiáng)監(jiān)督評價，強(qiáng)化出資人考核與評價，建立監(jiān)督協(xié)同機(jī)制，實(shí)行違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度。
（3）組織領(lǐng)導(dǎo)，完善配套，強(qiáng)化督導(dǎo)。省國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)國有資本投資運(yùn)營公司改革指導(dǎo)和統(tǒng)籌推進(jìn)，領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)和督促落實(shí)。國有企業(yè)重組整合過程中注冊變更程序要合理簡化，稅收優(yōu)惠政策要嚴(yán)格落實(shí)。對改革工作進(jìn)展要定期評價，確保改革落到實(shí)效。
2、地方特色總結(jié)
（1）合二為一的國有資本投資運(yùn)營公司
江西省“兩類公司”改革方案明顯區(qū)別于國務(wù)院、其他省市改革方案的最大不同之處在于不區(qū)分國有資本投資公司與運(yùn)營公司，而是合二為一，統(tǒng)一定位為國有資本投資運(yùn)營公司。國有資本投資運(yùn)營公司作為國有資本市場化運(yùn)作的專業(yè)平臺，依法自主開展國有資本運(yùn)作。
江西省改革方案中明確國有資本投資運(yùn)營公司以“投資融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本運(yùn)作、價值管理”為總體功能，以優(yōu)化國有資本布局、提升國有資本運(yùn)營效率、提高國有資本回報為主要目標(biāo)，發(fā)揮投資引導(dǎo)、結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用，推動產(chǎn)業(yè)集聚和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，培育國有企業(yè)核心競爭力和創(chuàng)造力，盤活國有資產(chǎn)存量，實(shí)現(xiàn)國有資本合理流動和保值增值?？梢钥闯?，江西省改革方案中國有資本投資運(yùn)營公司基本融合了國發(fā)【2018】23號文中關(guān)于國有資本投資公司與運(yùn)營公司的功能與定位，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)兩者的合并。
江西省“兩類公司”二合一的改革與四川省的做法類似，四川省雖然尚未出臺本省的國有資本投資運(yùn)營公司改革實(shí)施方案，但是其改組的川發(fā)展就是一家集國有資本投資與運(yùn)營于一體的“兩類公司”。四川發(fā)展（控股）有限責(zé)任公司（簡稱“川發(fā)展”）被四川省委、省政府定位為全省唯一一家金融控股、產(chǎn)業(yè)投資引領(lǐng)、企業(yè)改革發(fā)展三位一體的國有資本運(yùn)營公司，2018年末川發(fā)展總資產(chǎn)已超過1萬億元人民幣。川發(fā)展除追求市場化運(yùn)作外，還在城市發(fā)展、國家經(jīng)濟(jì)安全、民生保障等領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。
（2）兩級授權(quán)
國發(fā)【2018】23號文中國有資本投資、運(yùn)營公司授權(quán)機(jī)制包括國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)授權(quán)和政府直接授權(quán)兩種模式。而江西省改革實(shí)施方案實(shí)行“兩級授權(quán)”，即本級政府授權(quán)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對國有資本投資運(yùn)營公司依法履行出資人職責(zé)，國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)再按照“一企一策”的原則，授權(quán)國有資本投資運(yùn)營公司董事會行使股東會的部分職權(quán)，決定公司的重大事項(xiàng)；江西省改革方案中沒有政府直接授權(quán)這一國有資本授權(quán)經(jīng)營制度。
（3）薪酬激勵
江西省授權(quán)國有資本投資運(yùn)營公司根據(jù)國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)經(jīng)營業(yè)績考核導(dǎo)向制定符合本公司特點(diǎn)的經(jīng)理層業(yè)績考核、薪酬管理辦法；按照勞動力市場、企業(yè)經(jīng)營效益、勞動生產(chǎn)率等制定企業(yè)工資總額管理制度。統(tǒng)籌運(yùn)用股權(quán)激勵、分紅激勵、員工持股以及虛擬股權(quán)、分紅權(quán)、項(xiàng)目跟投等中長期激勵手段，充分調(diào)動各類人才的積極性和創(chuàng)造性。與市場相適應(yīng)的、靈活高效的薪酬激勵政策在很大程度上利于國有企業(yè)引進(jìn)人才、留住人才，提高市場化程度和市場競爭力。這也是江西省改革方案區(qū)別于國發(fā)文件的不同之一。
（4）內(nèi)設(shè)監(jiān)事會
中央和地方實(shí)施方案都強(qiáng)調(diào)“兩類公司”改革要完善法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)黨組織和董事會的建設(shè)，落實(shí)經(jīng)理層經(jīng)營管理權(quán)責(zé)。不同之處在于，江西省改革實(shí)施方案還強(qiáng)調(diào)實(shí)行內(nèi)設(shè)監(jiān)事會制度以加強(qiáng)國資監(jiān)督管理體系建設(shè)，這在中央文件中是沒有提及的。
（二）甘肅方案——結(jié)合實(shí)際，調(diào)整優(yōu)化
1、政策內(nèi)容概述
甘肅省“兩類公司”改革方案相對來講與國發(fā)文件更加接近，方案主要內(nèi)容包括五部分：總體要求、試點(diǎn)內(nèi)容、實(shí)施步驟、配套政策和組織實(shí)施，隨文后附甘肅國投、甘肅建投、甘肅電投以及甘肅新業(yè)資產(chǎn)公司等4家省屬試點(diǎn)企業(yè)名單。
（1）明確定位。國有資本投資、運(yùn)營公司在授權(quán)范圍內(nèi)履行國有資本出資人職責(zé)，是國有資本市場化運(yùn)作的專業(yè)平臺。公司以資本為紐帶、以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)依法自主開展國有資本運(yùn)作，不從事具體生產(chǎn)經(jīng)營活動。國有資本投資公司要以服務(wù)全省發(fā)展戰(zhàn)略、優(yōu)化國資布局、提升產(chǎn)業(yè)競爭力為目標(biāo)，通過開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本運(yùn)作等發(fā)揮投資引導(dǎo)和結(jié)構(gòu)調(diào)整作用。國有資本運(yùn)營公司主要以提升國有資本運(yùn)營效率、提高國有資本回報為目標(biāo)，以財務(wù)性持股為主，通過股權(quán)運(yùn)作、基金投資、培育孵化、價值管理、有序進(jìn)退等方式，盤活國有資產(chǎn)存量，引導(dǎo)和帶動社會資本共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國有資本合理流動和保值增值。
（2）授權(quán)機(jī)制。按照國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)（國資委）授予出資人職責(zé)和省政府直接授予出資人職責(zé)兩種模式開展“兩類公司”試點(diǎn)。
（3）完善公司治理結(jié)構(gòu)，提高公司運(yùn)營效率。按照中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度的要求，設(shè)立黨組織、董事會、經(jīng)理層，規(guī)范公司治理結(jié)構(gòu)，建立健全權(quán)責(zé)對等、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的決策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用、董事會的決策作用、經(jīng)理層的經(jīng)營管理作用。按照“小總部、大產(chǎn)業(yè)”模式設(shè)立組織機(jī)構(gòu)，建立職責(zé)清晰、精簡高效、運(yùn)行專業(yè)的管控模式；完善選人用人機(jī)制，加強(qiáng)財務(wù)監(jiān)管，依法管理收益，創(chuàng)新考核機(jī)制，強(qiáng)化審計監(jiān)管，促進(jìn)產(chǎn)融結(jié)合。
（4）完善監(jiān)督體系，實(shí)施績效評價。整合出資人監(jiān)管和審計、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡察等監(jiān)督力量，建立監(jiān)督工作會商機(jī)制，加強(qiáng)對權(quán)力集中、資金密集、資源富集、資產(chǎn)聚集等重點(diǎn)部門和崗位的監(jiān)管，加強(qiáng)信息公開，接受省政府或國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的綜合考核評價。
2、方案特色總結(jié)
（1）國有資本公司可跨所有制、跨區(qū)域運(yùn)營
方案對國有資本運(yùn)營公司的定位中明確，國有資本運(yùn)營公司可跨所有制、跨區(qū)域從事國有資本運(yùn)營，這是甘肅方案區(qū)別于中央、江西等方案的不同之一。這在一定程度上更有利于促進(jìn)國企混改、經(jīng)營自由，有利于盤活國有資產(chǎn)存量，引導(dǎo)和帶動社會資本共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國有資本合理流動和保值增值。
（2）簡政放權(quán)，動態(tài)調(diào)整
省政府、國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定授權(quán)放權(quán)清單，在戰(zhàn)略規(guī)劃、主業(yè)管理、工資總額、選人用人、股權(quán)激勵、產(chǎn)權(quán)管理、重大財務(wù)事項(xiàng)等方面賦予國有資本投資、運(yùn)營公司更充分的自主權(quán)，相關(guān)管理要求和運(yùn)行規(guī)則通過公司組建方案和公司章程予以明確，并在試點(diǎn)工作中定期評估效果，采取擴(kuò)大、調(diào)整或收回等措施動態(tài)調(diào)整。賦予國有企業(yè)更多經(jīng)營自主權(quán)，真正將國有企業(yè)推向市場，有利于激發(fā)國有企業(yè)活力、創(chuàng)造力和競爭力，提高國有資本影響力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。
（3）產(chǎn)融結(jié)合
“兩類公司”根據(jù)自身?xiàng)l件和需要可設(shè)立財務(wù)公司，可結(jié)合主業(yè)特點(diǎn)和行業(yè)監(jiān)管要求，利用各類融資工具開展業(yè)務(wù)，提升資本運(yùn)營能力，服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。
三、 “兩類公司”改革中需要關(guān)注的問題
“兩類公司”改革是進(jìn)一步推進(jìn)國資國企改革，實(shí)現(xiàn)以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管、完善國有資產(chǎn)管理體制的重要舉措。“兩類公司”是實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的有效手段，合理監(jiān)督、簡政放權(quán)對于激發(fā)國有企業(yè)活力、創(chuàng)造力有重大意義；而國有資本投資運(yùn)營公司承擔(dān)的國有資本運(yùn)作職能，則對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整以及國有資產(chǎn)保值增值有促進(jìn)作用。
1、國資運(yùn)作與國資監(jiān)管
“兩類公司”位于國資監(jiān)管體系的中間層，從產(chǎn)權(quán)關(guān)系上看，國有資本投資、運(yùn)營公司受地方政府（國資委）委托對所屬國有企業(yè)進(jìn)行管理。實(shí)現(xiàn)國資監(jiān)管由管資產(chǎn)向管資本的轉(zhuǎn)變，改組組建國有資本投資運(yùn)營公司是改革中重要的一步。
“兩類公司”不從事具體生產(chǎn)經(jīng)營活動，是一類特殊的持股平臺公司——國有資本市場化運(yùn)作的專業(yè)平臺。與普通持股平臺公司不同的是，國有資本投資運(yùn)營公司還擔(dān)負(fù)著投資融資、產(chǎn)業(yè)培育、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、資本運(yùn)作與價值管理等職能。
國有資本投資運(yùn)營公司在國資監(jiān)管向管資本為主轉(zhuǎn)變的改革中起著至關(guān)重要的作用。目前國有資本投資運(yùn)營公司與實(shí)體產(chǎn)業(yè)集團(tuán)公司并行存在，就兩類公司而言，各地方在實(shí)踐中創(chuàng)新出多種不同的模式——上海國資將資本投資與資本運(yùn)營通過上海國際與上海國盛兩個平臺進(jìn)行運(yùn)作；重慶則在“兩類公司”下進(jìn)一步將國資運(yùn)營公司細(xì)分為不良資產(chǎn)管理與優(yōu)良資本運(yùn)營公司；山東直接將產(chǎn)業(yè)集團(tuán)裝入“兩類公司”；本次江西改革方案則將國有資本投資公司與運(yùn)營公司合并…
不管是上海模式、重慶模式或者山東模式，改組組建國有資本投資運(yùn)營公司都是為了徹底實(shí)現(xiàn)國有資本所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的徹底分離，實(shí)現(xiàn)國有資本監(jiān)管向管資本為主的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)市場化運(yùn)行。“兩類公司”改革是本輪國資國企改革中至關(guān)重要的一環(huán)，未來符合條件的國有企業(yè)將會逐漸向“兩類公司”轉(zhuǎn)型，或者改組組建為“兩類公司”，或者被裝入“兩類公司”實(shí)現(xiàn)市場化的道路。
2、國資授權(quán)經(jīng)營體制與市場化
江西省改革方案實(shí)行國資“兩級授權(quán)”機(jī)制。“兩級授權(quán)”是指本級政府授權(quán)國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對國有資本投資運(yùn)營公司履行出資人職責(zé)，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)“一企一策”的原則授權(quán)國有資本投資運(yùn)營公司董事會行使股東會部分職權(quán)，自主決定公司重大事項(xiàng)。甘肅省以及中央改革方案則略有不同，其國資授權(quán)經(jīng)營體制分國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)授權(quán)和省政府直接授權(quán)兩種模式。作為國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革的一部分，授權(quán)國有資本投資運(yùn)營公司對授權(quán)范圍內(nèi)的履行出資人職責(zé)，配合實(shí)行兩級管理體制，將有利于下屬企業(yè)實(shí)現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型，提高生產(chǎn)效率。
國有資本經(jīng)營授權(quán)履職清單的寬度和深度直接影響下屬企業(yè)市場化程度。企業(yè)在重大事項(xiàng)的決策權(quán)、選人用人權(quán)、薪酬分配權(quán)等方面的參與程度是一個企業(yè)市場化程度的重要體現(xiàn)。國有企業(yè)長期以來飽受詬病的體制僵化、人員流動性差、薪酬激勵不足等問題嚴(yán)重阻礙了企業(yè)的發(fā)展壯大。合理確定授權(quán)的范圍和深度，切實(shí)做好簡政放權(quán)，將有利于提高國有資本的運(yùn)營效率，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。
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