當(dāng)前位置 ： 首頁 》新聞咨詢訊 》公司動態(tài) 來源：南京卓遠 作者：袁從龍
一、國企改革“兩類公司”政策脈絡(luò)梳理
2013年十八屆三中會會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“國有資本投資、運營公司”的概念，明確提出改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建國有資本運營公司和國有資本投資公司。
2015年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，意見提出了國有資本投資公司和運營公司的運營模式：通過開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本整合，推動產(chǎn)業(yè)聚集和轉(zhuǎn)型升級，優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)；通過股權(quán)運作、價值管理、有序進退，促進國有資本合理流動，實現(xiàn)保值增值。而《國務(wù)院關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》則進一步明確了改組/組建國有資本投資公司的具體路徑。
2018年7月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》（國發(fā)【2018】23號），意見提出通過改組組建國有資本投資、運營公司，構(gòu)建國有資本投資、運營主體，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，完善國有資產(chǎn)管理體制，實現(xiàn)國有資本所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營權(quán)分離，實行國有資本市場化運作。
國務(wù)院關(guān)于“兩類公司”改革試點實施意見發(fā)布后，各省市先后出臺了符合本地實際的實施方案。為貫徹落實國企改革相關(guān)文件精神，完善國有企業(yè)監(jiān)督管理體制，截止目前，從公開渠道了解的由省級人民政府發(fā)出的“兩類公司”改革試點實施方案共有9個，具體如下示：
總體上看，各省市制定的“兩類公司”改革方案基本與中央的文件保持了較高的一致性，只是在一些具體措施上更加體現(xiàn)地方特色，加入了符合本地國企特點和實際的改革舉措。
國發(fā)23號文發(fā)布以來，“兩類公司”改革方案加速出臺，本文將以9月份出臺的江西、甘肅兩地國有資本投資運營公司改革實施方案為例分析當(dāng)前兩類公司改革的重點。
二、江西省、甘肅省“兩類公司”試點方案解讀
（一）江西方案——兩級授權(quán)、合二為一
1、政策內(nèi)容概述
江西省關(guān)于國有資本投資運營公司改革實施方案主要包括改革目標(biāo)、改革任務(wù)、改革內(nèi)容和組織保障等四部分內(nèi)容。主要內(nèi)容如下：
（1）組建國有資本投資運營公司，加強國資監(jiān)管，改革國資授權(quán)經(jīng)營體制。通過改組組建國有資本投資運營公司實現(xiàn)以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管、改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度，發(fā)揮“兩類公司”職能作用，促進本省經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整、促進國資流動、提高國資運營效率。
（2）一企一策，明確定位，完善治理，監(jiān)督評價。“兩類公司”改革試點工作要遵循“一企一策”的原則，明確國有資本投資運營公司“投資融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本運作、價值管理”的總體功能定位，構(gòu)建國資監(jiān)管機構(gòu)和政府“兩級授權(quán)”機制，簡政放權(quán)；完善法人治理結(jié)構(gòu)，加強黨組織、董事會、監(jiān)事會的規(guī)范建設(shè)，落實經(jīng)理層經(jīng)營管理權(quán)責(zé)；深化運營機制改革要求優(yōu)化組織架構(gòu)、管控模式，構(gòu)建有效制衡的治理機制，建立靈活高效的市場化運營機制；提升國資投資運營能力，提高國有資本流動性，放大國有資本功能；加強風(fēng)險控制和信息公開制度建設(shè)，對重點部門和崗位重點防控，建設(shè)陽光國企，接受社會監(jiān)督；加強監(jiān)督評價，強化出資人考核與評價，建立監(jiān)督協(xié)同機制，實行違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度。
（3）組織領(lǐng)導(dǎo)，完善配套，強化督導(dǎo)。省國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)國有資本投資運營公司改革指導(dǎo)和統(tǒng)籌推進，領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)加強組織協(xié)調(diào)和督促落實。國有企業(yè)重組整合過程中注冊變更程序要合理簡化，稅收優(yōu)惠政策要嚴格落實。對改革工作進展要定期評價，確保改革落到實效。
2、地方特色總結(jié)
（1）合二為一的國有資本投資運營公司
江西省“兩類公司”改革方案明顯區(qū)別于國務(wù)院、其他省市改革方案的最大不同之處在于不區(qū)分國有資本投資公司與運營公司，而是合二為一，統(tǒng)一定位為國有資本投資運營公司。國有資本投資運營公司作為國有資本市場化運作的專業(yè)平臺，依法自主開展國有資本運作。
江西省改革方案中明確國有資本投資運營公司以“投資融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本運作、價值管理”為總體功能，以優(yōu)化國有資本布局、提升國有資本運營效率、提高國有資本回報為主要目標(biāo)，發(fā)揮投資引導(dǎo)、結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用，推動產(chǎn)業(yè)集聚和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，培育國有企業(yè)核心競爭力和創(chuàng)造力，盤活國有資產(chǎn)存量，實現(xiàn)國有資本合理流動和保值增值。可以看出，江西省改革方案中國有資本投資運營公司基本融合了國發(fā)【2018】23號文中關(guān)于國有資本投資公司與運營公司的功能與定位，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)兩者的合并。
江西省“兩類公司”二合一的改革與四川省的做法類似，四川省雖然尚未出臺本省的國有資本投資運營公司改革實施方案，但是其改組的川發(fā)展就是一家集國有資本投資與運營于一體的“兩類公司”。四川發(fā)展（控股）有限責(zé)任公司（簡稱“川發(fā)展”）被四川省委、省政府定位為全省唯一一家金融控股、產(chǎn)業(yè)投資引領(lǐng)、企業(yè)改革發(fā)展三位一體的國有資本運營公司，2018年末川發(fā)展總資產(chǎn)已超過1萬億元人民幣。川發(fā)展除追求市場化運作外，還在城市發(fā)展、國家經(jīng)濟安全、民生保障等領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。
（2）兩級授權(quán)
國發(fā)【2018】23號文中國有資本投資、運營公司授權(quán)機制包括國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)授權(quán)和政府直接授權(quán)兩種模式。而江西省改革實施方案實行“兩級授權(quán)”，即本級政府授權(quán)國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)對國有資本投資運營公司依法履行出資人職責(zé)，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)再按照“一企一策”的原則，授權(quán)國有資本投資運營公司董事會行使股東會的部分職權(quán)，決定公司的重大事項；江西省改革方案中沒有政府直接授權(quán)這一國有資本授權(quán)經(jīng)營制度。
（3）薪酬激勵
江西省授權(quán)國有資本投資運營公司根據(jù)國資監(jiān)管機構(gòu)經(jīng)營業(yè)績考核導(dǎo)向制定符合本公司特點的經(jīng)理層業(yè)績考核、薪酬管理辦法；按照勞動力市場、企業(yè)經(jīng)營效益、勞動生產(chǎn)率等制定企業(yè)工資總額管理制度。統(tǒng)籌運用股權(quán)激勵、分紅激勵、員工持股以及虛擬股權(quán)、分紅權(quán)、項目跟投等中長期激勵手段，充分調(diào)動各類人才的積極性和創(chuàng)造性。與市場相適應(yīng)的、靈活高效的薪酬激勵政策在很大程度上利于國有企業(yè)引進人才、留住人才，提高市場化程度和市場競爭力。這也是江西省改革方案區(qū)別于國發(fā)文件的不同之一。
（4）內(nèi)設(shè)監(jiān)事會
中央和地方實施方案都強調(diào)“兩類公司”改革要完善法人治理結(jié)構(gòu)，加強黨組織和董事會的建設(shè)，落實經(jīng)理層經(jīng)營管理權(quán)責(zé)。不同之處在于，江西省改革實施方案還強調(diào)實行內(nèi)設(shè)監(jiān)事會制度以加強國資監(jiān)督管理體系建設(shè)，這在中央文件中是沒有提及的。
（二）甘肅方案——結(jié)合實際，調(diào)整優(yōu)化
1、政策內(nèi)容概述
甘肅省“兩類公司”改革方案相對來講與國發(fā)文件更加接近，方案主要內(nèi)容包括五部分：總體要求、試點內(nèi)容、實施步驟、配套政策和組織實施，隨文后附甘肅國投、甘肅建投、甘肅電投以及甘肅新業(yè)資產(chǎn)公司等4家省屬試點企業(yè)名單。
（1）明確定位。國有資本投資、運營公司在授權(quán)范圍內(nèi)履行國有資本出資人職責(zé)，是國有資本市場化運作的專業(yè)平臺。公司以資本為紐帶、以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)依法自主開展國有資本運作，不從事具體生產(chǎn)經(jīng)營活動。國有資本投資公司要以服務(wù)全省發(fā)展戰(zhàn)略、優(yōu)化國資布局、提升產(chǎn)業(yè)競爭力為目標(biāo)，通過開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本運作等發(fā)揮投資引導(dǎo)和結(jié)構(gòu)調(diào)整作用。國有資本運營公司主要以提升國有資本運營效率、提高國有資本回報為目標(biāo)，以財務(wù)性持股為主，通過股權(quán)運作、基金投資、培育孵化、價值管理、有序進退等方式，盤活國有資產(chǎn)存量，引導(dǎo)和帶動社會資本共同發(fā)展，實現(xiàn)國有資本合理流動和保值增值。
（2）授權(quán)機制。按照國資監(jiān)管機構(gòu)（國資委）授予出資人職責(zé)和省政府直接授予出資人職責(zé)兩種模式開展“兩類公司”試點。
（3）完善公司治理結(jié)構(gòu)，提高公司運營效率。按照中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度的要求，設(shè)立黨組織、董事會、經(jīng)理層，規(guī)范公司治理結(jié)構(gòu)，建立健全權(quán)責(zé)對等、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的決策執(zhí)行監(jiān)督機制，充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用、董事會的決策作用、經(jīng)理層的經(jīng)營管理作用。按照“小總部、大產(chǎn)業(yè)”模式設(shè)立組織機構(gòu)，建立職責(zé)清晰、精簡高效、運行專業(yè)的管控模式；完善選人用人機制，加強財務(wù)監(jiān)管，依法管理收益，創(chuàng)新考核機制，強化審計監(jiān)管，促進產(chǎn)融結(jié)合。
（4）完善監(jiān)督體系，實施績效評價。整合出資人監(jiān)管和審計、紀檢監(jiān)察、巡視巡察等監(jiān)督力量，建立監(jiān)督工作會商機制，加強對權(quán)力集中、資金密集、資源富集、資產(chǎn)聚集等重點部門和崗位的監(jiān)管，加強信息公開，接受省政府或國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的綜合考核評價。
2、方案特色總結(jié)
（1）國有資本公司可跨所有制、跨區(qū)域運營
方案對國有資本運營公司的定位中明確，國有資本運營公司可跨所有制、跨區(qū)域從事國有資本運營，這是甘肅方案區(qū)別于中央、江西等方案的不同之一。這在一定程度上更有利于促進國企混改、經(jīng)營自由，有利于盤活國有資產(chǎn)存量，引導(dǎo)和帶動社會資本共同發(fā)展，實現(xiàn)國有資本合理流動和保值增值。
（2）簡政放權(quán)，動態(tài)調(diào)整
省政府、國資監(jiān)管機構(gòu)制定授權(quán)放權(quán)清單，在戰(zhàn)略規(guī)劃、主業(yè)管理、工資總額、選人用人、股權(quán)激勵、產(chǎn)權(quán)管理、重大財務(wù)事項等方面賦予國有資本投資、運營公司更充分的自主權(quán)，相關(guān)管理要求和運行規(guī)則通過公司組建方案和公司章程予以明確，并在試點工作中定期評估效果，采取擴大、調(diào)整或收回等措施動態(tài)調(diào)整。賦予國有企業(yè)更多經(jīng)營自主權(quán)，真正將國有企業(yè)推向市場，有利于激發(fā)國有企業(yè)活力、創(chuàng)造力和競爭力，提高國有資本影響力，進而實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。
（3）產(chǎn)融結(jié)合
“兩類公司”根據(jù)自身條件和需要可設(shè)立財務(wù)公司，可結(jié)合主業(yè)特點和行業(yè)監(jiān)管要求，利用各類融資工具開展業(yè)務(wù)，提升資本運營能力，服務(wù)實體經(jīng)濟。
三、 “兩類公司”改革中需要關(guān)注的問題
“兩類公司”改革是進一步推進國資國企改革，實現(xiàn)以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管、完善國有資產(chǎn)管理體制的重要舉措。“兩類公司”是實現(xiàn)政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的有效手段，合理監(jiān)督、簡政放權(quán)對于激發(fā)國有企業(yè)活力、創(chuàng)造力有重大意義；而國有資本投資運營公司承擔(dān)的國有資本運作職能，則對地方經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整以及國有資產(chǎn)保值增值有促進作用。
1、國資運作與國資監(jiān)管
“兩類公司”位于國資監(jiān)管體系的中間層，從產(chǎn)權(quán)關(guān)系上看，國有資本投資、運營公司受地方政府（國資委）委托對所屬國有企業(yè)進行管理。實現(xiàn)國資監(jiān)管由管資產(chǎn)向管資本的轉(zhuǎn)變，改組組建國有資本投資運營公司是改革中重要的一步。
“兩類公司”不從事具體生產(chǎn)經(jīng)營活動，是一類特殊的持股平臺公司——國有資本市場化運作的專業(yè)平臺。與普通持股平臺公司不同的是，國有資本投資運營公司還擔(dān)負著投資融資、產(chǎn)業(yè)培育、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、資本運作與價值管理等職能。
國有資本投資運營公司在國資監(jiān)管向管資本為主轉(zhuǎn)變的改革中起著至關(guān)重要的作用。目前國有資本投資運營公司與實體產(chǎn)業(yè)集團公司并行存在，就兩類公司而言，各地方在實踐中創(chuàng)新出多種不同的模式——上海國資將資本投資與資本運營通過上海國際與上海國盛兩個平臺進行運作；重慶則在“兩類公司”下進一步將國資運營公司細分為不良資產(chǎn)管理與優(yōu)良資本運營公司；山東直接將產(chǎn)業(yè)集團裝入“兩類公司”；本次江西改革方案則將國有資本投資公司與運營公司合并…
不管是上海模式、重慶模式或者山東模式，改組組建國有資本投資運營公司都是為了徹底實現(xiàn)國有資本所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的徹底分離，實現(xiàn)國有資本監(jiān)管向管資本為主的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)國有企業(yè)市場化運行。“兩類公司”改革是本輪國資國企改革中至關(guān)重要的一環(huán)，未來符合條件的國有企業(yè)將會逐漸向“兩類公司”轉(zhuǎn)型，或者改組組建為“兩類公司”，或者被裝入“兩類公司”實現(xiàn)市場化的道路。
2、國資授權(quán)經(jīng)營體制與市場化
江西省改革方案實行國資“兩級授權(quán)”機制。“兩級授權(quán)”是指本級政府授權(quán)國資監(jiān)管機構(gòu)對國有資本投資運營公司履行出資人職責(zé)，國資監(jiān)管機構(gòu)“一企一策”的原則授權(quán)國有資本投資運營公司董事會行使股東會部分職權(quán)，自主決定公司重大事項。甘肅省以及中央改革方案則略有不同，其國資授權(quán)經(jīng)營體制分國資監(jiān)管機構(gòu)授權(quán)和省政府直接授權(quán)兩種模式。作為國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革的一部分，授權(quán)國有資本投資運營公司對授權(quán)范圍內(nèi)的履行出資人職責(zé)，配合實行兩級管理體制，將有利于下屬企業(yè)實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型，提高生產(chǎn)效率。
國有資本經(jīng)營授權(quán)履職清單的寬度和深度直接影響下屬企業(yè)市場化程度。企業(yè)在重大事項的決策權(quán)、選人用人權(quán)、薪酬分配權(quán)等方面的參與程度是一個企業(yè)市場化程度的重要體現(xiàn)。國有企業(yè)長期以來飽受詬病的體制僵化、人員流動性差、薪酬激勵不足等問題嚴重阻礙了企業(yè)的發(fā)展壯大。合理確定授權(quán)的范圍和深度，切實做好簡政放權(quán)，將有利于提高國有資本的運營效率，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。
【關(guān)于卓遠】
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