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劉?？?張 艦
當(dāng)前，新冠肺炎疫情仍在全球持續(xù)蔓延，給全球經(jīng)濟(jì)、政治格局帶來嚴(yán)重沖擊。面對(duì)復(fù)雜嚴(yán)峻的形勢(shì)，黨中央做出了“加快形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”的戰(zhàn)略部署。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是我國(guó)最大的內(nèi)需潛力和發(fā)展動(dòng)能所在，在推動(dòng)形成國(guó)內(nèi)大循環(huán)中具有不可替代作用，此番新冠肺炎疫情也反映出我國(guó)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展領(lǐng)域還存在短板。日前，習(xí)近平總書記主持召開中共中央政治局會(huì)議，分析研究當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，部署下半年經(jīng)濟(jì)工作，會(huì)議指出要以新型城鎮(zhèn)化帶動(dòng)投資和消費(fèi)需求，推動(dòng)城市群、都市圈一體化發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新。李克強(qiáng)總理主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，會(huì)議指出，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是內(nèi)需最大潛力所在和“兩新一重”建設(shè)的重要內(nèi)容，對(duì)做好“六穩(wěn)”工作、落實(shí)“六保”任務(wù)、穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)基本盤具有重要意義。
圍繞提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，選準(zhǔn)做好新型城鎮(zhèn)化帶動(dòng)內(nèi)需的主攻方向，有助于實(shí)現(xiàn)政策聚焦，統(tǒng)籌用好各方面力量，特別是發(fā)揮好政府資金“四兩撥千斤”的撬動(dòng)效應(yīng)，對(duì)增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能、滿足人民群眾高品質(zhì)生活向往、支撐中國(guó)經(jīng)濟(jì)安全平穩(wěn)高質(zhì)量發(fā)展意義重大。
當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化擴(kuò)大內(nèi)需的主攻方向
當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程邁入“60%后”的新階段，城鎮(zhèn)化帶動(dòng)內(nèi)需的傳導(dǎo)機(jī)制不同于上個(gè)時(shí)期，在人口進(jìn)城方式、空間發(fā)展模式、城鄉(xiāng)關(guān)系、城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)等方面，正發(fā)生一系列深刻變化，必須順勢(shì)而為、聚焦重點(diǎn)、抓緊推進(jìn)，催生培育有效投資和消費(fèi)，激發(fā)城鎮(zhèn)化對(duì)內(nèi)需的巨大拉動(dòng)作用。
（一）實(shí)施“‘新’住房支持計(jì)劃”
1996年至今的23年間，我國(guó)城鎮(zhèn)化率從30%提升到60%，經(jīng)歷了人類歷史上最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，有4.2億人實(shí)現(xiàn)了從鄉(xiāng)村人口到城鎮(zhèn)人口的轉(zhuǎn)變，成績(jī)舉世矚目。但也要看到，我國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量還不高，戶籍城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率之間還相差16.2個(gè)百分點(diǎn)，大量農(nóng)民工還享受不到與城市居民同等的醫(yī)療、教育、社保服務(wù)，在大城市落戶還面臨隱性門檻，對(duì)未來預(yù)期的不確定性嚴(yán)重制約了其消費(fèi)需求和支出意愿。房?jī)r(jià)幾輪上漲后，我國(guó)特大城市、超大城市房?jī)r(jià)普遍高企，年輕人在大城市安居的門檻越來越高，功能齊全、清潔衛(wèi)生、可支付的住房成為制約城鎮(zhèn)化質(zhì)量的“硬門檻”，高房?jī)r(jià)也抬高了我國(guó)一二線城市的生產(chǎn)要素成本，成為下一步國(guó)內(nèi)循環(huán)的重要障礙?；诖?，應(yīng)圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量和提升城市競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)施以降低成本、重塑競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)為目的的“新”住房支持計(jì)劃。
一是實(shí)施以二線城市和青年群體為重點(diǎn)的住房支持計(jì)劃。我國(guó)二線城市發(fā)展勢(shì)頭好、增長(zhǎng)空間大、帶動(dòng)能力強(qiáng)，能夠在下一步國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體的新發(fā)展格局中扮演更重要的角色，要加大二線城市住房支持力度，借鑒德國(guó)、英國(guó)社會(huì)住房（socialhouse）模式，創(chuàng)新金融支持工具，通過集體土地建設(shè)租賃住房等，強(qiáng)化土地制度創(chuàng)新。據(jù)測(cè)算，該項(xiàng)計(jì)劃總規(guī)?？蛇_(dá)10億平方米，可以拉動(dòng)投資2萬(wàn)億元，建成后可使二線城市房?jī)r(jià)得到控制，產(chǎn)業(yè)成本優(yōu)勢(shì)得到維系。
二是重點(diǎn)支持流入地城市建設(shè)面向農(nóng)民工的公共租賃住房，按照“住房跟著人口走”思路，選擇青島、鄭州等中心城市和蘇州、無錫、佛山、泉州、南通、溫州等制造業(yè)大市率先開展，總規(guī)模可達(dá)3億平方米，解決5000萬(wàn)產(chǎn)業(yè)工人居住問題，總投資可達(dá)6000億元。通過提升住房保障水平，可以促進(jìn)農(nóng)民工等重點(diǎn)群體深度融入城市，避免農(nóng)民工大規(guī)模返鄉(xiāng)，在一定程度上提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。
（二）開展城市更新行動(dòng)
當(dāng)前，隨著我國(guó)城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型步伐加快，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間需求特征發(fā)生變化，多數(shù)城市正在進(jìn)入“存量時(shí)代”，城市更新成為城市結(jié)構(gòu)調(diào)整和空間再造的重要路徑。一方面，早期建設(shè)的老城區(qū)普遍存在空間品質(zhì)低、設(shè)施跟不上、環(huán)境臟亂差、治理能力弱等問題，一些小區(qū)設(shè)施簡(jiǎn)陋陳舊、布局雜亂等，滿足不了城鎮(zhèn)居民基本居住需求，迫切需要進(jìn)行更新改造。另一方面，一些城市的老舊園區(qū)向新業(yè)態(tài)新模式及創(chuàng)新活動(dòng)空間轉(zhuǎn)變，也催生了產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型的需求。基于此，應(yīng)圍繞城市空間品質(zhì)和功能的提升，開展以老舊小區(qū)、舊城區(qū)、老舊園區(qū)（含廠區(qū)）為主體的城市更新。
一是推進(jìn)老舊小區(qū)改造。開展城鎮(zhèn)老舊小區(qū)水電氣路及光纖等配套設(shè)施改造，推動(dòng)加裝電梯、配建停車設(shè)施和室內(nèi)功能環(huán)境改造。根據(jù)測(cè)算，全國(guó)共有2000年年底前建成的老舊小區(qū)16萬(wàn)個(gè)，涉及居民超4200萬(wàn)戶，建筑面積約40億平方米，全部改造不僅可拉動(dòng)投資需求4萬(wàn)億，還能夠?yàn)樵O(shè)計(jì)、施工、裝修、運(yùn)營(yíng)等行業(yè)拓展巨大市場(chǎng)空間。
二是推進(jìn)舊城區(qū)城市更新。加大舊城區(qū)消防、防洪、排水防澇等安全基礎(chǔ)設(shè)施改造力度，提高防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力。完善污水和垃圾收集處理設(shè)施。優(yōu)化城市道路交通系統(tǒng)，加強(qiáng)路網(wǎng)銜接連通，推進(jìn)停車設(shè)施建設(shè)。面向居民新興消費(fèi)需求，加大公園綠地等空間供給，為舊城區(qū)植入文化、體育、健康等新功能。
三是推進(jìn)老舊園區(qū)轉(zhuǎn)型。對(duì)于需要功能升級(jí)和空間置換的舊工業(yè)區(qū)，通過整體更新、功能置換、局部微更新等多種模式，“留白增綠”擴(kuò)大公共開敞空間，培育與城市發(fā)展階段和土地空間價(jià)值相適應(yīng)的現(xiàn)代服務(wù)功能，提高空間品質(zhì)和利用效率，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與空間轉(zhuǎn)型共進(jìn)。全國(guó)范圍內(nèi)有更新改造需求的老舊園區(qū)超過1000個(gè)，涉及面積超過5000平方公里，全部實(shí)施更新改造可拉動(dòng)投資超過2萬(wàn)億元，并創(chuàng)造巨大空間價(jià)值。
（三）建設(shè)現(xiàn)代化都市圈
當(dāng)前中心城市和城市群已成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局的主體形態(tài)，以城市群內(nèi)特大城市和超大城市為中心的都市圈在產(chǎn)業(yè)組織、要素配置、居住休閑等方面扮演日益重要角色，是各類要素和政策匯聚的重點(diǎn)地區(qū)，成為對(duì)外參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)內(nèi)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要發(fā)起者、引領(lǐng)者，也是下一步“雙循環(huán)”的內(nèi)在要求。但與東京、巴黎等都市圈相比，我國(guó)都市圈在城市軌道交通、區(qū)域創(chuàng)新體系、生活環(huán)境品質(zhì)、都市圈治理機(jī)制等方面還有差距，都市圈同城化一體化水平還不高，影響了要素自由流動(dòng)和國(guó)內(nèi)大市場(chǎng)構(gòu)建，具有較大改進(jìn)空間?；诖耍劳兄行某鞘薪ㄔO(shè)現(xiàn)代化都市圈既是“雙循環(huán)”的基本形態(tài)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的重要抓手。
一是將都市圈軌道交通建設(shè)作為重中之重。跨市域軌道交通是新時(shí)期衡量都市圈一體化水平的標(biāo)桿，我國(guó)除長(zhǎng)三角、珠三角部分城市外，跨行政區(qū)軌道交通仍是空白，市郊鐵路、市域快軌亦不發(fā)達(dá)。下一步要根據(jù)都市圈軌道交通投資規(guī)模大、帶動(dòng)效應(yīng)強(qiáng)、影響范圍大的特點(diǎn)，以二線城市為重點(diǎn)，開工一批都市圈軌道交通項(xiàng)目，形成以軌道交通為骨干的都市圈通勤圈。創(chuàng)新軌道交通有關(guān)審批標(biāo)準(zhǔn)，支持都市圈具有潛力的中小城市發(fā)展與中心城市銜接的軌道交通。加快推動(dòng)干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“四網(wǎng)融合”。
二是培育都市圈重要節(jié)點(diǎn)。將培育重要節(jié)點(diǎn)作為推動(dòng)都市圈一體化發(fā)展的先手棋和引爆點(diǎn)，科學(xué)選址規(guī)劃若干重要點(diǎn)位，營(yíng)造專業(yè)化的設(shè)施和環(huán)境，引導(dǎo)核心城市特定功能向節(jié)點(diǎn)城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移聚集，注重培育構(gòu)建若干適合實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的低成本節(jié)點(diǎn)。鼓勵(lì)都市圈小城小鎮(zhèn)因地制宜提升對(duì)核心城市的產(chǎn)業(yè)承接、功能配套能力，通過產(chǎn)業(yè)集聚、轉(zhuǎn)型升級(jí)，提升商業(yè)物流、餐飲住宿、文體休閑等設(shè)施，加快建設(shè)新型基礎(chǔ)設(shè)施，完善托幼和中小學(xué)設(shè)施，提升小城小鎮(zhèn)安居樂業(yè)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境，打造具有競(jìng)爭(zhēng)力的專業(yè)化小鎮(zhèn)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)區(qū)域價(jià)值提升。
三是完善都市圈區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。將都市圈作為生產(chǎn)組織的主形態(tài)，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈布局創(chuàng)新鏈，圍繞創(chuàng)新鏈布局產(chǎn)業(yè)鏈，構(gòu)建適應(yīng)第四次科技革命要求、以創(chuàng)新空間為主體的生產(chǎn)空間，形成支撐國(guó)內(nèi)大循環(huán)的重要?jiǎng)恿?。?yōu)化都市圈創(chuàng)新要素布局，重點(diǎn)推動(dòng)高新區(qū)等平臺(tái)升級(jí)，支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)空間、孵化器、中試基地等建設(shè)，增強(qiáng)人才引進(jìn)和培養(yǎng)能力。推動(dòng)都市圈跨行政區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈合作，打通大學(xué)、科研院所、企業(yè)，探索構(gòu)建若干以技術(shù)創(chuàng)新為核心的都市圈區(qū)域創(chuàng)新體系。
四是提升都市圈生活環(huán)境品質(zhì)。著力創(chuàng)新都市圈職住形態(tài)、改善休憩空間供給結(jié)構(gòu)，以山水綠色空間為重點(diǎn)，讓城市融入自然，打造高品質(zhì)的都市生活圈，推動(dòng)主要河流綜合治理，構(gòu)筑都市圈生態(tài)屏障、綠道系統(tǒng)，串聯(lián)一批大尺度、高品質(zhì)的郊野公園、自然保護(hù)地。瞄準(zhǔn)城市居民消費(fèi)升級(jí)和生活方式變革，更大范圍整合周邊地區(qū)自然山水、森林草原、濕地湖泊、冰雪溫泉等資源，增加旅游休閑、健康養(yǎng)生、運(yùn)動(dòng)體育、文化娛樂等空間設(shè)施供給，提升都市圈宜居品質(zhì)。
（四）推動(dòng)縣城補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)
縣城是我國(guó)推進(jìn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化的重要空間、城鎮(zhèn)體系的重要一環(huán)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵紐帶，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位十分重要?，F(xiàn)階段受制于按照城市行政層級(jí)的資源配置模式，我國(guó)縣城建設(shè)總體滯后，“小馬拉大車”現(xiàn)象日益凸顯。2019年我國(guó)縣城人均市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資僅相當(dāng)于地級(jí)及以上城市城區(qū)的1/2，醫(yī)療、教育等公共服務(wù)供給總量不足、質(zhì)量不高，人居環(huán)境與實(shí)際民生需求之間還有不小的缺口。應(yīng)聚焦基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、消費(fèi)中心、產(chǎn)業(yè)平臺(tái)等領(lǐng)域，加快補(bǔ)齊縣城短板弱項(xiàng)，有望釋放2萬(wàn)億元以上的投資潛力。
一是補(bǔ)齊縣城基礎(chǔ)設(shè)施短板。推進(jìn)公共交通、市政管網(wǎng)、配送投遞設(shè)施等設(shè)施改造和維護(hù)管理。補(bǔ)齊環(huán)衛(wèi)設(shè)施短板，完善垃圾無害化資源化處理設(shè)施、污水集中處理設(shè)施等，逐步減少縣城原生垃圾直接填埋。加快縣城公共廁所、公園綠地等建設(shè)，大幅提升居民休閑綠地面積。通過建設(shè)新型基礎(chǔ)設(shè)施，推動(dòng)縣城智慧化改造，完善5G網(wǎng)絡(luò)布局，推進(jìn)交通、電網(wǎng)等市政設(shè)施智能化升級(jí)。
二是支持縣城建設(shè)“以城帶鄉(xiāng)”服務(wù)中心。完善縣城醫(yī)療衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老托育、文旅體育、社會(huì)福利、社區(qū)綜合服務(wù)等公共服務(wù)設(shè)施，推動(dòng)縣城基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，提升縣城服務(wù)帶動(dòng)鄉(xiāng)村能力。針對(duì)常態(tài)化疫情防控需求，建設(shè)公共衛(wèi)生防控救治設(shè)施、醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施。推進(jìn)縣級(jí)綜合醫(yī)院（含中醫(yī)院）提標(biāo)改造、縣級(jí)疾控中心標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、完善縣級(jí)婦幼衛(wèi)生健康服務(wù)機(jī)構(gòu)等。因地制宜完善農(nóng)村客運(yùn)和物流配送體系。推進(jìn)農(nóng)村電網(wǎng)升級(jí)改造，加快行政村通光纖、深度貧困縣重點(diǎn)道路沿線移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)覆蓋。
三是支持縣城建設(shè)消費(fèi)中心。適應(yīng)“小鎮(zhèn)青年”等消費(fèi)需求，加快推動(dòng)消費(fèi)市場(chǎng)下沉，引導(dǎo)京東、美團(tuán)、滴滴、攜程、馬蜂窩等頭部企業(yè)覆蓋全部縣城，重點(diǎn)加強(qiáng)文化、體育、餐飲、娛樂等消費(fèi)，提升家裝、婚慶、旅游等消費(fèi)品質(zhì)，發(fā)展電子商務(wù)、直播帶貨等新模式新業(yè)態(tài)，打造縣域消費(fèi)聚集區(qū)。對(duì)縣城部分商業(yè)業(yè)態(tài)給予稅收優(yōu)惠或房租減免，對(duì)縣城商場(chǎng)、百貨大樓、步行街改造給予貸款支持。
四是完善縣城產(chǎn)業(yè)平臺(tái)配套設(shè)施。支持與縣城相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)平臺(tái)發(fā)展，發(fā)揮好縣城土地、勞動(dòng)力和靠近農(nóng)村市場(chǎng)等優(yōu)勢(shì)。增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)前瞻性，推動(dòng)縣城適應(yīng)新一輪產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型要求，重點(diǎn)支持在縣城工業(yè)園區(qū)等建設(shè)數(shù)據(jù)中心、物資儲(chǔ)備中心、產(chǎn)權(quán)交易中心、檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證中心、技術(shù)中試轉(zhuǎn)化基地。完善冷鏈物流設(shè)施和農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，改造提升農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的排水排污設(shè)施，實(shí)施信息化智能化改造等，完善電商信息網(wǎng)絡(luò)、物流倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施。
（五）釋放城鄉(xiāng)融合發(fā)展?jié)摿?/span>
當(dāng)前，受城鄉(xiāng)二元土地制度等影響，城鄉(xiāng)融合特別是要素流動(dòng)上還存在較大制約。一方面，鄉(xiāng)村地區(qū)正成為城市人群向往的消費(fèi)、休閑目的地，網(wǎng)購(gòu)、汽車、樓房等城市消費(fèi)元素早已突破城鄉(xiāng)界限，城市人群有下鄉(xiāng)需求但得不到滿足。另一方面，農(nóng)民土地資產(chǎn)無法變現(xiàn)，制約了農(nóng)民的消費(fèi)能力，據(jù)測(cè)算，全國(guó)僅集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地就超過3000萬(wàn)畝，價(jià)值超過5萬(wàn)億元?；诖?，我國(guó)在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地改革、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理、農(nóng)村集體組織成員資格認(rèn)定等方面還有很大改進(jìn)空間，要突出以農(nóng)村土地制度改革促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興，充分挖掘和拓展鄉(xiāng)村獨(dú)特價(jià)值和多元功能，為擴(kuò)大內(nèi)需提供制度紅利。
一是推動(dòng)土地要素城鄉(xiāng)流動(dòng)。積極引導(dǎo)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間合理流動(dòng)、平等交換，消除城市資本、技術(shù)、人才下鄉(xiāng)的制度性障礙，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素雙向融合互動(dòng)和資源優(yōu)化配置。重點(diǎn)深化農(nóng)村土地制度改革，推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市常態(tài)化規(guī)模化，探索建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域調(diào)劑交易制度、增減掛鉤騰出的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)全國(guó)范圍內(nèi)跨區(qū)域交易制度，根據(jù)情況增加交易規(guī)模。
二是支持城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺(tái)建設(shè)。面向鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)、民宿經(jīng)濟(jì)、農(nóng)耕文化體驗(yàn)、健康養(yǎng)老等農(nóng)村農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)，適應(yīng)城市居民鄉(xiāng)村消費(fèi)需求，把特色小鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)要素融合重要載體，打造集聚特色產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)圈，優(yōu)化提升各類農(nóng)業(yè)園區(qū)，因地制宜并有序推動(dòng)田園綜合體、共享農(nóng)莊、文旅小鎮(zhèn)等一批城鄉(xiāng)融合典型項(xiàng)目。積極培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)創(chuàng)客等城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新主體，實(shí)現(xiàn)城市現(xiàn)代要素與農(nóng)村閑置資源有效對(duì)接。
以實(shí)施關(guān)鍵改革推動(dòng)城鎮(zhèn)化內(nèi)需釋放
更加注重運(yùn)用改革思維，通過制度紅利來啟動(dòng)新型城鎮(zhèn)化內(nèi)需釋放。
（一）深化農(nóng)村土地制度改革
圍繞建成統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，一是完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市及增值收益分配制度，在一定情形下允許村集體依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地后再入市。二是盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地和低效用地，研究促進(jìn)盤活存量建設(shè)用地的稅費(fèi)制度。三是探索全國(guó)性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制，增強(qiáng)優(yōu)勢(shì)地區(qū)用地保障能力，根據(jù)實(shí)際情況，動(dòng)態(tài)調(diào)整完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策。四是穩(wěn)健推進(jìn)宅基地制度改革，在落實(shí)集體所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)基礎(chǔ)上，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，完善宅基地退出機(jī)制。
（二）開啟新一輪戶籍制度改革
盡快系統(tǒng)總結(jié)當(dāng)前戶籍制度改革中的突出問題，深刻認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人口流動(dòng)的新情況新要求，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，開啟新一輪戶籍制度改革。一是完善與大學(xué)生等群體落戶流動(dòng)特征、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)活動(dòng)規(guī)律相適應(yīng)的城市間自由遷徙制度，增強(qiáng)城市的開放性包容性，加快推動(dòng)除北上廣深外全部放開落戶限制，探索建立二線城市免遷互認(rèn)的統(tǒng)一戶籍體系。二是縮小縣以下城鎮(zhèn)教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)差距，逐步推動(dòng)縣以下城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)村人口戶籍自由遷徙和縣縣自由遷徙。三是加快剝離捆綁附著在戶籍上的各項(xiàng)權(quán)利，最終逐步用居民身份證取代戶口登記制度。
（三）創(chuàng)新都市圈一體化發(fā)展體制機(jī)制
把創(chuàng)新一體化發(fā)展體制機(jī)制作為都市圈建設(shè)的重要保障。一是建立都市圈統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，統(tǒng)籌確定供應(yīng)規(guī)模、區(qū)片、底價(jià)，實(shí)現(xiàn)一個(gè)口子出、一個(gè)價(jià)格賣、一套標(biāo)準(zhǔn)分，讓都市圈內(nèi)土地價(jià)值充分實(shí)現(xiàn)、收益合理分配。二是優(yōu)化軌道（鐵路）建設(shè)審批流程，在守住財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)底線的前提下，鼓勵(lì)地方根據(jù)需要規(guī)劃建設(shè)都市圈軌道交通，有序引入民間資本參與，創(chuàng)新TOD等發(fā)展模式，提升軌道交通效益。三是完善都市圈協(xié)同治理機(jī)制，推動(dòng)同城化一體化更加務(wù)實(shí)，圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等重點(diǎn)議題，建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)共同發(fā)揮作用的治理框架，充分發(fā)揮都市圈內(nèi)各城市比較優(yōu)勢(shì)，拓展整體發(fā)展機(jī)會(huì)和空間。
（四）加強(qiáng)城市更新政策頂層設(shè)計(jì)
加快建立完善城市更新的頂層設(shè)計(jì)和制度框架。一是研究出臺(tái)全國(guó)層面的城市更新指導(dǎo)意見，明確今后一段時(shí)期城市更新的思路目標(biāo)、重點(diǎn)舉措、推進(jìn)節(jié)奏、實(shí)施主體、資金保障等。二是指導(dǎo)地方科學(xué)編制當(dāng)?shù)爻鞘懈乱?guī)劃或?qū)嵤┓桨?，重點(diǎn)支持中心城市、老工業(yè)基地、沿海制造基地等城市更新。三是探索城市更新單元等規(guī)劃和實(shí)施機(jī)制創(chuàng)新，完善規(guī)劃編制、管控機(jī)制、工作流程、審批規(guī)則。四是加強(qiáng)城市更新的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控，探索實(shí)行“總量管控、年度審批”的城市更新管理制度，城市更新規(guī)劃方案和資金平衡方案須經(jīng)上級(jí)有關(guān)部門批準(zhǔn)。
（五）拓展新型城鎮(zhèn)化融資渠道
協(xié)同推進(jìn)財(cái)政和金融相關(guān)體制改革，拓展優(yōu)化資金渠道和使用效率。一是完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，明晰新型城鎮(zhèn)化事權(quán)歸屬，增強(qiáng)地方在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化中的自主性，將中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與常住人口數(shù)量相掛鉤，探索將外省人落戶本地人數(shù)和外來常住人口數(shù)量等納入均衡性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付計(jì)算公式，根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量規(guī)模，動(dòng)態(tài)調(diào)整轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和結(jié)構(gòu)。二是在防控金融風(fēng)險(xiǎn)前提下，探索發(fā)行住房保障、城市更新專項(xiàng)政府債券（如市政債），完善REITs等支持住房保障、城市更新的制度化通道，適度擴(kuò)大信托資金規(guī)模。三是改革征地補(bǔ)償機(jī)制，從一次性補(bǔ)償變?yōu)榉制谘a(bǔ)償，形成與資金流和土地利用周期相適應(yīng)的征地補(bǔ)償制度。四是盤活城市存量資產(chǎn)，探索開展城市公共建筑、房屋、設(shè)施等存量資產(chǎn)抵押貸款。
作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所/國(guó)家發(fā)展改革委區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略研究中心
本文刊于《中國(guó)發(fā)展觀察》雜志2020年第15-16期合刊
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