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隨著園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的要求，開發(fā)建設(shè)的前期規(guī)劃越來越重要，而開發(fā)建設(shè)始終離不開大量的投資,因此，在推進(jìn)園區(qū)進(jìn)程中規(guī)劃與決策建設(shè)項(xiàng)目的同時，應(yīng)加強(qiáng)對資金平衡的重視,確保項(xiàng)目具有在經(jīng)濟(jì)方面的可行性,才能順利推進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會各方面的發(fā)展。
來源：南京卓遠(yuǎn)
園區(qū)開發(fā)是當(dāng)前各地共同面臨的時代主題和城市發(fā)展主要形式，與傳統(tǒng)單體項(xiàng)目相比，園區(qū)開發(fā)項(xiàng)目在合作范圍、開發(fā)時序、運(yùn)作方式、回報機(jī)制等方面均有其特殊性及復(fù)雜性。面對園區(qū)建設(shè)項(xiàng)目巨大的資金缺口，如何實(shí)現(xiàn)開發(fā)過程中的資金平衡，是我們需要重點(diǎn)關(guān)注的。因此，以資金循環(huán)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的資金供給與需求平衡測算，則成為園區(qū)建設(shè)投融資規(guī)劃的核心所在。
一、提出背景
自2007年土地出讓實(shí)行徹底的“收支兩條線”，園區(qū)開發(fā)項(xiàng)目實(shí)行封閉運(yùn)作的土地出讓收入均需通過“政府性基金預(yù)算”的口子得以安排，且自2016年發(fā)展至今，中央層面在土地儲備的籌資方式、資金來源渠道等方面進(jìn)一步加以規(guī)范，2019年3月發(fā)布的財金〔2019〕10號文，明確新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼支出，這對于主要依靠政府性基金預(yù)算（土地出讓收入）進(jìn)行資金平衡的園區(qū)開發(fā)項(xiàng)目來說，無疑是一個前所未有的嚴(yán)峻考驗(yàn)。
因此，當(dāng)前投資主體單一、過度依賴土地和財政的投融資體制亟待改變，利用財政資金和現(xiàn)有資產(chǎn)的杠桿作用，引入社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域的創(chuàng)新投融資體制需進(jìn)一步探索和完善。依據(jù)項(xiàng)目的不同類別，選擇政府主導(dǎo)的債務(wù)融資平衡、負(fù)債融資加部分引入社會資本等資金平衡模式。
從生命周期看，園區(qū)建設(shè)項(xiàng)目包含投資建設(shè)期、運(yùn)營與投資回收期。一般情況下，投資建設(shè)期資金，主要通過政府財政預(yù)算直接投入、土地收益通過財政轉(zhuǎn)移支付投入以及政府投融資企業(yè)融資進(jìn)行平衡；運(yùn)營與投資回收期的資金平衡則需進(jìn)一步考慮還本付息、運(yùn)營收入、政府補(bǔ)貼、建設(shè)期所形成資產(chǎn)折舊、運(yùn)營成本等因素。
二、資金平衡方案設(shè)計(jì)
（一）資金平衡方案設(shè)計(jì)步驟
為實(shí)現(xiàn)開發(fā)過程中的資金平衡，前期投融資規(guī)劃要從“輸入—規(guī)劃—輸出”三個模塊進(jìn)行設(shè)計(jì)：
1、輸入
（1）項(xiàng)目規(guī)劃
梳理計(jì)劃實(shí)施項(xiàng)目，其中哪些由政府承擔(dān)，哪些通過市場機(jī)制解決，對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行梳理分類，落實(shí)投資責(zé)任主體。
（2）項(xiàng)目可行性分析
通過項(xiàng)目可行性分析，摘錄出各項(xiàng)目的關(guān)鍵要素，為具體的投融資方案提供制定依據(jù)。項(xiàng)目關(guān)鍵要素包括：項(xiàng)目投資主體、項(xiàng)目性質(zhì)、項(xiàng)目建設(shè)期限、項(xiàng)目盈利水平、投資估算、項(xiàng)目規(guī)模等。
（3）資金供給能力分析
資金供給包含財政資金、地方政府投融資企業(yè)自有資金、土地資源出讓資金等。通過近年來政府公共財政預(yù)算收入與支出數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，以及地方政府投融資企業(yè)負(fù)債率梳理對政府財政能力、融資能力進(jìn)行分析。
2、規(guī)劃
（1）近期投資計(jì)劃
按照投融資模式、類別、功能、對應(yīng)的投融資主體、資本金比例等對項(xiàng)目進(jìn)行總體明細(xì)梳理，并對各類項(xiàng)目的投資進(jìn)行總體估算。
（2）重大項(xiàng)目資金需求
按照重點(diǎn)區(qū)域、領(lǐng)域和重大項(xiàng)目的功能、類型、對應(yīng)的投融資主體、投融資模式等進(jìn)行分類，根據(jù)項(xiàng)目可行性分析報告測算資金需求量。
（3）可投入資金預(yù)測
根據(jù)城市可支配財政資金，按照前置規(guī)劃項(xiàng)目設(shè)計(jì)以及批準(zhǔn)預(yù)算，以及投融資平臺企業(yè)自有可投入資金，預(yù)測可投入資金及投入的項(xiàng)目領(lǐng)域、結(jié)構(gòu)。
（4）資金缺口測算
以資金循環(huán)系統(tǒng)為基礎(chǔ)，測算各類項(xiàng)目的資金缺口。資金循環(huán)系統(tǒng)的運(yùn)行基于財政能夠承受的基礎(chǔ)，在此過程中保障財政平衡，債務(wù)可控。
3、輸出
（1）確定融資規(guī)模
根據(jù)確定的項(xiàng)目投資總額和可利用的財政資金、可以投入項(xiàng)目中的自有資金，確認(rèn)項(xiàng)目的融資規(guī)模。
＞按照前置頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃的投資項(xiàng)目，以及其可行性研究報告中的投資估算，確定項(xiàng)目投資總額。
＞根據(jù)前置可投入財政資金及投入的項(xiàng)目領(lǐng)域、結(jié)構(gòu)的預(yù)測，確定可利用到項(xiàng)目上的財政資金。
＞根據(jù)投資主體的實(shí)際情況確認(rèn)可以投入項(xiàng)目中的自有資金。
（2）明確投融資主體
包括地方政府、地方政府投融資企業(yè)、社會資本、金融機(jī)構(gòu)等。
（3）選擇融資方式
主要包括股權(quán)方式、債權(quán)方式、政府和社會資本合作（PPP）、產(chǎn)業(yè)基金四大類。
（4）梳理融資時序
融資時序主要依據(jù)項(xiàng)目的開發(fā)時序和土地開發(fā)時序來確定。
＞項(xiàng)目開發(fā)時序主要從市場實(shí)現(xiàn)度和設(shè)施增值幅度兩個維度進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目分析，并進(jìn)行排序，將其落在矩陣的四個象限里面，并按優(yōu)先、次要、最后、摒棄順序進(jìn)行排序。
＞土地開發(fā)時序主要從周邊開發(fā)情況、道路交通狀況、公共服務(wù)設(shè)施配套情況、人文與自然環(huán)境、開發(fā)難度幾個維度進(jìn)行分析。
（二）資金平衡方案內(nèi)容
資金平衡方案的設(shè)計(jì)，在資金需求、資金供給的基礎(chǔ)上進(jìn)行展開。
1、資金需求
根據(jù)工程可行性研究報告批復(fù)，明確各項(xiàng)目投資總額、資本金額度、負(fù)債融資額、項(xiàng)目投資回收期（區(qū)分項(xiàng)目建設(shè)期、還款期），在此基礎(chǔ)上對項(xiàng)目資金總需求進(jìn)行測算。
2、資金供給
資本金來源。通常資本金依據(jù)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，由財政直接撥款在建設(shè)期內(nèi)分年度撥付到位。
負(fù)債資金籌措。融資渠道包括股權(quán)、債券、PPP、基金等方式，金融機(jī)構(gòu)貸款仍為當(dāng)下主要融資渠道，貸款最長期限可達(dá)30年，通過設(shè)定還款寬限期，在項(xiàng)目建設(shè)期對債務(wù)無需償還，在還款方式上也可以選擇較為靈活的方式達(dá)成資金的有效平衡，以應(yīng)對大規(guī)模建設(shè)時期的巨大資金籌措和還本付息壓力。此外，在一定程度上引入社會資本，積極嘗試和推動PPP融資模式，成為分擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)資金壓力的主要手段。一方面，政府推動PPP模式為社會資本與公益性項(xiàng)目之間找到了結(jié)合點(diǎn)，彌補(bǔ)了政府資金之不足，另一方面，社會資本具備較強(qiáng)的專業(yè)性，有利于項(xiàng)目工程的順利實(shí)施。
3、資金平衡
經(jīng)營預(yù)測。對于市場付費(fèi)類、準(zhǔn)公益類項(xiàng)目，在運(yùn)營與投資回收期可產(chǎn)生一定的現(xiàn)金流，如污水處理收費(fèi)收入、學(xué)校和醫(yī)院收費(fèi)收入等，在資金平衡測算中應(yīng)對項(xiàng)目自身產(chǎn)生的現(xiàn)金流進(jìn)行測算。
為滿足還本付息，除去經(jīng)營性現(xiàn)金流入之外，當(dāng)?shù)卣謩e以財政預(yù)算直接投入、土地出讓收益做為償債資金來源，在償債期內(nèi)分年度進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)貼。因此，對于未來一段時間內(nèi)的財政能力、土地收益情況須進(jìn)行分析、預(yù)測，以預(yù)判投融資的綜合資金平衡。
三、結(jié)語
隨著園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的要求，開發(fā)建設(shè)的前期規(guī)劃越來越重要，而開發(fā)建設(shè)始終離不開大量的投資,因此，在推進(jìn)園區(qū)進(jìn)程中規(guī)劃與決策建設(shè)項(xiàng)目的同時，應(yīng)加強(qiáng)對資金平衡的重視,確保項(xiàng)目具有在經(jīng)濟(jì)方面的可行性,才能順利推進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會各方面的發(fā)展。