當前位置 ： 首頁 》新聞咨詢訊 》行業(yè)資訊 2020年新增地方政府專項債券（下稱“專項債”）發(fā)行基本結束。
專項債對穩(wěn)投資、補短板有著顯著作用。但由于近些年專項債規(guī)?？焖倥噬?，債務規(guī)模超過償債主要來源的政府性基金收入，缺口持續(xù)擴大，加上一些地方夸大具體項目收益、土地市場不確定性加大等因素，專項債風險在不斷加大。
專項債務余額大幅增加
第一財經記者梳理財政部公開數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，新增專項債發(fā)行規(guī)模從2015年近1000億元，快速增至2020年的37500億元，債務增速遠超經濟增速。
新增專項債規(guī)?？焖倥噬?，帶動了專項債務余額大幅增加。而專項債償債來源于政府性基金收入、專項收入以及發(fā)行再融資專項債券籌資償還。其中，地方政府性基金收入是償債主要來源。
近些年專項債余額已經超過地方政府基金收入，而且缺口有擴大趨勢。尤其是今年前三季度，專項債余額超出地方政府基金收入7萬多億元，當然這一數(shù)字全年數(shù)據(jù)會有所減少，但缺口創(chuàng)近些年新高。
由于專項債并非在一年到期，財政部測算，截至2019年，專項債年均到期還本規(guī)模約1.8萬億元，根據(jù)當年政府性基金收入來測算，專項債務到期還本保障倍數(shù)為4.49，償債保障能力較好。
這一問題已經引起官方高度關注。近期，中國財政科學研究院發(fā)布了《中國財政政策報告（2020）》（下稱“財科院報告”），其中一篇《專項債的目標、風險及對策》文章指出，專項債規(guī)模擴大與土地市場不確定性疊加存在風險。
財科院報告分析稱，目前地方政府基金收入超九成資金來自土地收入，專項債規(guī)模擴大帶來土地財政依賴度上升。但由于土地市場存在較大不確定性，近年來各地房地產調控政策出臺，土地市場成交規(guī)模停止上升趨勢，更是增加了這種不確定性，增加了專項債償債風險。
顯性債務隱性化風險
專項債被用于為地方政府有一定收益的公益性項目融資，一般要求收益覆蓋本金利息的1.2倍。
更讓人值得警惕的是，實踐操作中專項債存在“異化”和“泛化”的問題，潛藏顯性債務隱性化風險。
財科院報告指出，由于專項債對項目收益性要求比較高，地方政府在執(zhí)行過程中會將一些適用于市場化融資方式的項目包裝成專項債項目，這會泛化專項債的適用范圍。如果市場化融資部分資金存在到期無法足額償付的風險，這部分實際上就成了隱性債務。
多位財稅專家告訴第一財經記者，為了滿足發(fā)債條件，目前一些地方申報的專項債存在夸大項目收益的情況，比如在項目對應的土地收入、廣告收入等方面。
財科院報告也指出，在實際操作中，省以下的各級政府為了爭搶稀缺的專項債資源，會最大限度包裝項目，在項目遴選、可行性研究、平衡方案、專項財務評價報告等方面存在工作不扎實、導致現(xiàn)金流夸大問題。這類項目一旦獲批，其未來的實際現(xiàn)金流無法覆蓋專項債及市場化融資本息時，將造成巨大的風險隱患。
該報告還稱，各級政府間的目標不一致將會加劇專項債的真實風險情況。比如，省級政府作為發(fā)債主體，也是信用擔保主體，因此更多地考慮債券到期償還問題。而基層政府是落實事權單元，對項目具體情況最了解，但因為省級政府的擔保，還款意愿可能會因此有所下降。
各級政府之間相互博弈，會導致專項債從發(fā)行到使用再償還的閉環(huán)出現(xiàn)不暢，從而導致專項債的償還風險。
避免將專項債變成“萬能債”
作為積極財政政策的重要工具，專項債近些年擴大了投資、內需，有利于經濟平穩(wěn)增長，債券信息相對公開透明以及成本較低，有利于緩解地方財政壓力，降低隱性債務風險。
下一步要避免將專項債變成“萬能債”，財科院建議，充分考慮專項債使用要求，發(fā)揮其融資優(yōu)勢，與其他政府融資工具形成合力搭配，形成協(xié)同效應而非擠出效應，助推經濟高質量發(fā)展。
為了防控專項債風險，財科院建議建立專項債全面風險報告制度，各個利益相關方均要有風險責任意識，積極配合財政部門實現(xiàn)協(xié)同管理。
比如，在專項債項目管理方面，從發(fā)行前的法律風險、投資收益與融資成本平衡風險、發(fā)行中的利率風險，到發(fā)行后的項目建設、運營及資金使用風險等，都需要各級政府建立起風險報告制度，做好風險識別、預警與處置。
報告特別強調，專項債要注意控制新增額度的總體規(guī)模和發(fā)行節(jié)奏，優(yōu)化債務結構，提升債務支出績效，在風險可控前提下保持經濟平穩(wěn)增長。
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