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來源：南京卓遠(yuǎn)

作者：基礎(chǔ)設(shè)施投融資部

預(yù)算績效運行監(jiān)控（以下簡稱“績效監(jiān)控”）是全面實施預(yù)算績效管理的關(guān)鍵一環(huán)，在連接預(yù)算目標(biāo)管理與預(yù)算績效評價方面起到了很好的“橋梁”作用；全面實施績效監(jiān)控，在財政資金支出過程中進行實時監(jiān)測及預(yù)警，為財政支出預(yù)算按照既定目標(biāo)與軌道執(zhí)行提供了有力保障。2019年7月份，為進一步提高績效監(jiān)控工作的規(guī)范性和系統(tǒng)性，財政部專門發(fā)布《中央部門預(yù)算績效運行監(jiān)控管理暫行辦法》，為各地方進行實踐探索提供了一個有益的參考依據(jù)，隨著全面實施預(yù)算績效管理在全國范圍內(nèi)的深入推進，績效監(jiān)控越來越成為預(yù)算績效管理閉環(huán)系統(tǒng)中必不可少的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

按現(xiàn)行一般理解，績效監(jiān)控主要指在預(yù)算執(zhí)行過程中，財政部門、預(yù)算部門（單位）依照職責(zé)，對預(yù)算執(zhí)行情況和績效目標(biāo)實現(xiàn)程度開展的監(jiān)督、控制和管理活動?？冃ПO(jiān)控的雛形最早來源于2004年起國內(nèi)多個地方實踐中實施的預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作，對此中央也在2009年及2015年分別發(fā)布《關(guān)于加快建立地方預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制的指導(dǎo)意見》（財庫〔2009〕70號）、《關(guān)于進一步推進地方預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作的指導(dǎo)意見》（財庫[2015]73號）加以指導(dǎo)。但當(dāng)時的預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制主要關(guān)注點在于財政支出是否合規(guī)、進度是否及時方面，與現(xiàn)行績效監(jiān)控的內(nèi)涵相比已相距甚遠(yuǎn)。在全面實施預(yù)算績效管理的新時代，績效監(jiān)控表現(xiàn)出以下特點。

（一）“雙監(jiān)控”

“雙監(jiān)控”是新時代績效監(jiān)控內(nèi)涵發(fā)展的一個亮點。按照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號），“雙監(jiān)控”主要指在預(yù)算執(zhí)行過程中對績效目標(biāo)實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進度實行的“雙監(jiān)控”，尤其強調(diào)要確保績效目標(biāo)如期保質(zhì)保量實現(xiàn)。其關(guān)系圖如下：

圖1 “雙監(jiān)控”示意圖

（二）動態(tài)化

與事后評價強調(diào)結(jié)果導(dǎo)向不同，績效監(jiān)控屬于過程管理，需依賴線上、線下相關(guān)資料和數(shù)據(jù)分析，進行動態(tài)、連續(xù)性的監(jiān)控、不僅要看花了多少錢，也要關(guān)注做了多少事；同時，實行全過程、全方位的績效監(jiān)控，能夠?qū)崟r控制，及時糾偏，保證預(yù)算執(zhí)行與績效目標(biāo)的一致性?？冃ПO(jiān)控的動態(tài)化結(jié)果，也為后續(xù)的事后評價提供了可靠的事實前提。

（三）信息化

信息化是績效監(jiān)控賴以開展的基礎(chǔ)之一。以實踐情況看，很多地方都實現(xiàn)了線上監(jiān)控布局，運用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，通過大數(shù)據(jù)共享方式，充分利用地方公共財政一體化平臺開展績效監(jiān)控，不斷提高系統(tǒng)預(yù)警能力和分析水平，實現(xiàn)預(yù)算績效運行情況的即時智能預(yù)警、綜合分析等功能目標(biāo)。以佛山市為例，其以一體化平臺為基礎(chǔ)開發(fā)了績效監(jiān)控內(nèi)部系統(tǒng)和績效監(jiān)控外網(wǎng)系統(tǒng)，促進了內(nèi)外部績效監(jiān)控相融合。

（四）實踐先行

不同于一般制度“立法先行”的設(shè)立模式，縱觀績效監(jiān)控在國內(nèi)的發(fā)展歷程，各地一般先行開展實踐探索，逐步將實踐經(jīng)驗融入績效監(jiān)控改革創(chuàng)新之中，時機成熟后再以規(guī)范性文件的形式進行固化。因此，對績效監(jiān)控的專門規(guī)定較少，績效監(jiān)控尚存較大的制度設(shè)計及創(chuàng)新空間。

績效監(jiān)控的基本要素通常涉及績效監(jiān)控的對象、績效監(jiān)控職責(zé)劃分、績效監(jiān)控時點、監(jiān)控內(nèi)容和方式、結(jié)果應(yīng)用等方面。

（一）績效監(jiān)控對象和范圍

績效監(jiān)控對象和范圍在中央層面目前尚無統(tǒng)一強制性規(guī)定，主要取決于各地方開展績效監(jiān)控的深度和必要性等情況。

參照《中央部門預(yù)算績效運行監(jiān)控管理暫行辦法》（財預(yù)〔2019〕136 號），績效監(jiān)控范圍涵蓋一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算所有項目支出，而且強制要求中央部門應(yīng)對重點政策和重大項目，以及巡視、審計、有關(guān)監(jiān)督檢查、重點績效評價和日常管理中發(fā)現(xiàn)問題較多、績效水平不高、管理薄弱的項目予以重點監(jiān)控，在此基礎(chǔ)上，后期逐步開展部門（單位）整體預(yù)算績效監(jiān)控。

以地方規(guī)定和實踐情況看，各地方主要將績效監(jiān)控的對象定位于預(yù)算部門（單位）所有納入預(yù)算績效管理，并已設(shè)定績效目標(biāo)的財政資金?；谌鎸嵤╊A(yù)算績效管理的要求，所有財政支出均要納入預(yù)算績效管理，且明確要將績效目標(biāo)設(shè)置作為預(yù)算安排的前置條件，因此以此界定績效監(jiān)控對象和范圍非常廣泛。

（二）績效監(jiān)控職責(zé)劃分

原則上，預(yù)算部門（單位）是績效監(jiān)控的執(zhí)行主體，財政部門是績效監(jiān)控的監(jiān)管主體。即由預(yù)算部門（單位）牽頭負(fù)責(zé)績效監(jiān)控的組織管理工作，對本部門的預(yù)算績效執(zhí)行進度、執(zhí)行結(jié)果和財務(wù)管理負(fù)直接責(zé)任，并按照要求向財政部門報送績效監(jiān)控結(jié)果。財政部門負(fù)責(zé)對預(yù)算部門開展的績效監(jiān)控進行指導(dǎo)，研究制定相關(guān)制度辦法，督促績效監(jiān)控結(jié)果應(yīng)用，對績效監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的績效運行目標(biāo)與預(yù)期績效目標(biāo)發(fā)生偏離的情況，及時督促預(yù)算部門（單位）采取措施予以糾正，并根據(jù)工作需要組織開展重點績效監(jiān)控。

（三）績效監(jiān)控頻次和時點

績效監(jiān)控時點的選擇主要以預(yù)算年度為周期。中央層面確定每年8月集中對中央部門1-7月預(yù)算執(zhí)行情況和績效目標(biāo)實現(xiàn)程度開展一次績效監(jiān)控匯總分析。地方上根據(jù)實際開展工作需要，監(jiān)控頻次及時點選擇上略有差異，如佛山市每年設(shè)置兩個監(jiān)控時點，分別是6月30日和9月30日；河北省每一預(yù)算年度分三次實施重點監(jiān)控，分別于第2-4季度末開展。

（四）績效監(jiān)控內(nèi)容

根據(jù)中發(fā)〔2018〕34號文，各級政府和各部門各單位對績效目標(biāo)實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進度實行“雙監(jiān)控”，發(fā)現(xiàn)問題要及時糾正，確?？冃繕?biāo)如期保質(zhì)保量實現(xiàn)。因此，績效監(jiān)控的內(nèi)容主要圍繞績效目標(biāo)實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進度確定。結(jié)合財預(yù)〔2019〕136 號文及地方相關(guān)政策，績效監(jiān)控內(nèi)容一般包括：

表1 績效監(jiān)控內(nèi)容

同時，在對上述內(nèi)容進行監(jiān)控時，應(yīng)堅持及時性、合規(guī)性和有效性原則，突出重點、各有側(cè)重。其中，及時性監(jiān)控立足時效，把握花錢的“節(jié)奏”，重點關(guān)注上年結(jié)轉(zhuǎn)資金較大、當(dāng)年新增預(yù)算且前期準(zhǔn)備不充分，以及預(yù)算執(zhí)行環(huán)境發(fā)生重大變化等情況。合規(guī)性監(jiān)控立足規(guī)范，保證花錢的合法合規(guī)性，重點關(guān)注相關(guān)預(yù)算管理制度落實情況、項目預(yù)算資金使用過程中的無預(yù)算開支、超預(yù)算開支、擠占挪用預(yù)算資金、超標(biāo)準(zhǔn)配置資產(chǎn)等情況。有效性監(jiān)控立足效果，重點關(guān)注項目執(zhí)行是否與績效目標(biāo)一致、執(zhí)行效果能否達(dá)到預(yù)期等。

（五）績效監(jiān)控方式

績效監(jiān)控最為基礎(chǔ)卻最為有效的手段是目標(biāo)比較法，即用定量分析和定性分析相結(jié)合的方式，將績效實現(xiàn)情況與預(yù)期績效目標(biāo)進行比較，對目標(biāo)完成、預(yù)算執(zhí)行、組織實施、資金管理等情況進行分析評判。

同時，為實現(xiàn)績效監(jiān)控全流程持續(xù)性管理，在各部門職責(zé)劃分上可采取預(yù)算部門日常監(jiān)控和財政部門定期監(jiān)控相結(jié)合的方式開展，在保證績效監(jiān)控動態(tài)化管理的基礎(chǔ)上能有所側(cè)重。

其中，針對財政部門定期監(jiān)控，佛山市進一步創(chuàng)新提出通過自動預(yù)警、財政跟蹤和專家監(jiān)控等方式對預(yù)算部門（單位）的預(yù)算執(zhí)行情況進行多層次、全方位的績效跟蹤監(jiān)控。根據(jù)佛山市相關(guān)政策文件，自動預(yù)警主要以分季度資金使用計劃的實現(xiàn)程度為觸發(fā)點，當(dāng)單位整體支出或項目支出的季度資金支出率達(dá)不到預(yù)定的資金支出率時，財政管理平臺自動向單位發(fā)出預(yù)警，實現(xiàn)對單位整體支出或項目支出績效進度的自動動態(tài)監(jiān)控；財政跟蹤主要采取電話問詢、單位自查資料審核、財政督導(dǎo)相結(jié)合的監(jiān)控方式進行綜合監(jiān)控；專家監(jiān)控主要由專家通過現(xiàn)場勘查、材料檢查、績效運行信息采集等方式，查找資金使用管理和項目執(zhí)行過程中的薄弱環(huán)節(jié)，提出績效監(jiān)控意見。

可見，自動預(yù)警能保證實時監(jiān)控，動態(tài)化管理，但缺點在于監(jiān)控內(nèi)容一般會受限于可量化的單一指標(biāo)；財政跟蹤和專家監(jiān)控的方式，監(jiān)控內(nèi)容更加豐富、全面，且能抓重點，但與自動預(yù)警相比，主要還是靜態(tài)、節(jié)點性的，無法實現(xiàn)動態(tài)化和自動化管理。因此，實際操作中各種方式需結(jié)合使用。

（六）績效監(jiān)控結(jié)果

結(jié)果的具體應(yīng)用可能涉及以下方面：

1、預(yù)算執(zhí)行參考。財政部門在預(yù)算執(zhí)行過程中要充分參考績效運行跟蹤信息。與績效評價類似，績效監(jiān)控結(jié)果可直接作為以后年度預(yù)算安排和政策制定的參考，同時，也可作為后期績效評價的參考依據(jù)。

2、預(yù)算調(diào)整依據(jù)。其一，對于因政策變化、突發(fā)事件等客觀因素導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行進度緩慢或預(yù)計無法實現(xiàn)績效目標(biāo)的，要本著實事求是的原則，及時按程序調(diào)減預(yù)算，并同步調(diào)整績效目標(biāo)。其二，對于績效監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重問題的，如預(yù)算執(zhí)行與績效目標(biāo)偏離較大、已經(jīng)或預(yù)計造成重大損失浪費或風(fēng)險等情況，應(yīng)暫停項目實施，相應(yīng)按照有關(guān)程序調(diào)減預(yù)算并停止撥付資金，及時糾偏止損。

3、工作考核內(nèi)容。績效監(jiān)控工作情況可作為預(yù)算部門（單位）預(yù)算績效管理工作考核的內(nèi)容。

4、報告通報制度。財政部門建立績效監(jiān)控管理報告制度，將年度績效監(jiān)控情況納入向本級人大常委會報告的事項；建立通報制度，向各預(yù)算部門（單位）通報績效監(jiān)控情況登記表等資料的報送情況。

5、問責(zé)依據(jù)。對績效監(jiān)控過程中發(fā)現(xiàn)的財政違法行為，依照《中華人民共和國預(yù)算法》《財政違法行為處罰處分條例》等有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任，報送同級政府和有關(guān)部門作為行政問責(zé)參考依據(jù)；發(fā)現(xiàn)重大違紀(jì)違法問題線索，及時移送紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)。

績效監(jiān)控的工作程序，以中央部門開展的績效監(jiān)控為例，如下圖所示。

圖2 中央部門績效監(jiān)控流程圖

圖3 廣州市本級預(yù)算績效監(jiān)控流程圖

總體來看，預(yù)算績效運行監(jiān)控均涉及對績效監(jiān)控信息的收集、分析，前期準(zhǔn)備、具體實施，以及績效監(jiān)控結(jié)果的應(yīng)用等方面?？冃ПO(jiān)控的工作程序一般與具體采用的績效監(jiān)控方式、所選擇的績效監(jiān)控時點、頻次以及績效監(jiān)控職責(zé)劃分等要點結(jié)合較為緊密，繼而任一要點不同，對績效監(jiān)控工作程序的安排均會造成一定影響。因此，具體實施過程中還是要以當(dāng)?shù)卣雠_的相關(guān)地方政策為準(zhǔn)。