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作者：總經(jīng)辦 呂露露
來源：南京卓遠(yuǎn)
引言
隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人口老齡化加劇，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付壓力不斷加大，為充分體現(xiàn)代際公平和國有企業(yè)發(fā)展成果全民共享，按照中央關(guān)于多渠道籌集社會保障基金的決定精神，2017年11月18日國務(wù)院發(fā)布了【2017】49號文《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社保基金實(shí)施方案》（以下簡稱“實(shí)施方案”），明確按照試點(diǎn)先行、分級組織、穩(wěn)步推進(jìn)的原則完成劃轉(zhuǎn)工作。
國務(wù)院常務(wù)會議于2019年7月10日決定，2019年全面推開劃轉(zhuǎn)工作。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部等五部門于2019年9月10日聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于全面推開劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社?；鸸ぷ鞯耐ㄖ罚ㄒ韵潞喎Q“操作辦法”），提出了更詳細(xì)的操作辦法，同時(shí)明確了劃轉(zhuǎn)時(shí)間和執(zhí)行要求。中央層面，具備條件的企業(yè)于2019年底前基本完成，確有難度的企業(yè)可于2020年底前完成，中央行政事業(yè)單位所辦企業(yè)待集中統(tǒng)一監(jiān)管改革完成后予以劃轉(zhuǎn)；地方層面，于2020年底前基本完成劃轉(zhuǎn)工作。據(jù)時(shí)代周報(bào)記者統(tǒng)計(jì)，截止2020年12月，至少有26個(gè)省份發(fā)布了相關(guān)的實(shí)施方案，其中有21個(gè)省份是在今年發(fā)布的，預(yù)計(jì)部分省份或者部分省份的部分地區(qū)將會延遲至2021年完成。
表1 今年部分省市劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社保基金實(shí)施方案梳理
劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社?；鹗窃诮y(tǒng)籌考慮基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革和深化國有企業(yè)改革的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)性的重要舉措，劃轉(zhuǎn)國有資本對充實(shí)社會基金、緩解財(cái)政壓力、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、推動國有企業(yè)深化改革，實(shí)現(xiàn)國有股權(quán)多元化持有，推動完善公司治理結(jié)構(gòu)方面具有重大意義。劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社保基金的可行性和必要性已無需探討，本文將根據(jù)實(shí)施方案和操作辦法為大家介紹劃轉(zhuǎn)國有資本社?；鸬牟僮髁鞒毯妥⒁馐马?xiàng)。
第二部分
劃轉(zhuǎn)國有資本充實(shí)社?；鸩僮髁鞒?/span>
一、劃轉(zhuǎn)基本原則。國務(wù)院【2017】49號文規(guī)定的劃轉(zhuǎn)部分國有資本，基本目標(biāo)是彌補(bǔ)因?qū)嵤┮曂U費(fèi)年限政策形成的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口，促進(jìn)建立更加公平、更可持續(xù)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。劃轉(zhuǎn)的國有資本具有充實(shí)社?；鸬奶囟ㄓ猛竞驼吣繕?biāo)，運(yùn)營收益根據(jù)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支出需要上繳，專項(xiàng)用于彌補(bǔ)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口。劃轉(zhuǎn)的國有資本應(yīng)集中持有，獨(dú)立運(yùn)行，單獨(dú)核算，接受考核和監(jiān)督。
二、關(guān)于劃轉(zhuǎn)范圍和劃轉(zhuǎn)對象的確定。本次劃轉(zhuǎn)范圍和劃轉(zhuǎn)對象的確定采取自上而下的確認(rèn)方式，由各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提出本機(jī)構(gòu)所監(jiān)管企業(yè)擬劃轉(zhuǎn)股權(quán)的建議方案，由財(cái)政部會同有關(guān)部門審核確認(rèn)，無需企業(yè)自行認(rèn)定。從劃轉(zhuǎn)范圍來看，將中央和地方國有及國有控股大中型企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)納入劃轉(zhuǎn)范圍。公益類企業(yè)、文化企業(yè)、政策性和開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)以及國務(wù)院另有規(guī)定的除外。劃轉(zhuǎn)范圍覆蓋全國，僅限定企業(yè)類型。從劃轉(zhuǎn)對象來看，劃轉(zhuǎn)對象為公司股權(quán)，已完成公司制改革的企業(yè)，直接劃轉(zhuǎn)企業(yè)集團(tuán)股權(quán)，沒有完成公司制改革的企業(yè)，完成公司制改革后進(jìn)行劃轉(zhuǎn)，同時(shí)明確了多元持股企業(yè)牽頭實(shí)施單位的確定以及具體劃轉(zhuǎn)程序。
三、劃轉(zhuǎn)比例統(tǒng)一為企業(yè)國有股權(quán)的10%。劃轉(zhuǎn)比例是綜合考慮企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口測算情況、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革正在推進(jìn)以及國有企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，具有一定的謹(jǐn)慎性、現(xiàn)實(shí)性和科學(xué)性，便于在全國統(tǒng)一推行。目前眾多學(xué)者提出的國有資本劃轉(zhuǎn)社?；鸬淖顑?yōu)比例均高于10%，根據(jù)實(shí)施方案意見，后續(xù)會結(jié)合基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革及可持續(xù)發(fā)展要求研究是否需要進(jìn)一步劃轉(zhuǎn)。
四、承接主體的確定。劃轉(zhuǎn)的中央企業(yè)國有股權(quán)，由國務(wù)院委托社保基金會負(fù)責(zé)集中持有，劃轉(zhuǎn)的地方企業(yè)國有股權(quán)，由各省級人民政府設(shè)立國有獨(dú)資公司集中持有、管理和運(yùn)營，也可將劃轉(zhuǎn)的國有股權(quán)委托本省（區(qū)、市）具有國有資本投資運(yùn)營功能的公司專戶管理。劃轉(zhuǎn)股權(quán)不改變國有資本屬性，屬于國有股權(quán)的多元化持有，不改變企業(yè)國有股權(quán)的屬性和總量。
五、劃轉(zhuǎn)工作辦理。劃轉(zhuǎn)非上市企業(yè)國有股權(quán)的，劃轉(zhuǎn)對象應(yīng)在收到國有股劃轉(zhuǎn)通知后20個(gè)工作日內(nèi)，申請辦理國有產(chǎn)權(quán)變更登記，并根據(jù)工商變更登記的相關(guān)規(guī)定，及時(shí)完成工商變更登記手續(xù)。劃轉(zhuǎn)上市公司國有股權(quán)的，中國證券登記結(jié)算有限責(zé)任公司在收到國有股劃轉(zhuǎn)通知后15個(gè)工作日內(nèi)完成國有股權(quán)變更登記，并將變更登記情況反饋相關(guān)國有股東，同時(shí)抄送相關(guān)承接主體。
因擔(dān)保、質(zhì)押、司法凍結(jié)等原因?qū)е聡泄蓶|所持股權(quán)受限的，優(yōu)先劃轉(zhuǎn)不受限股權(quán)；不受限股權(quán)不足的，國有股東應(yīng)盡快解除限制并及時(shí)完成劃轉(zhuǎn)；暫時(shí)無法解除的，國有股東應(yīng)說明限制解除的具體時(shí)間，待限制解除后的15個(gè)工作日內(nèi)，完成劃轉(zhuǎn)工作。
國有股權(quán)劃出方應(yīng)當(dāng)就劃轉(zhuǎn)事項(xiàng)通知本企業(yè)債權(quán)人。涉及上市公司股份權(quán)益變動的，相關(guān)企業(yè)需按照證券監(jiān)管有關(guān)規(guī)定，履行信息披露義務(wù)。
六、劃轉(zhuǎn)國有資本的管理。承接主體享有所劃入國有股權(quán)的收益權(quán)、處置權(quán)和知情權(quán)，不干預(yù)企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營管理。對劃入的國有股權(quán)，要按規(guī)定履行3年以上的禁售期義務(wù)。一般不向企業(yè)派出董事。必要時(shí)，經(jīng)批準(zhǔn)可向企業(yè)派出董事。社保基金會等承接主體和企業(yè)原有股東可通過協(xié)議等方式明確股東權(quán)利的行使方式。
承接主體的收益體現(xiàn)分紅為主、運(yùn)作為輔的原則，承接主體的收益主要來源于股權(quán)分紅。劃轉(zhuǎn)國有資本運(yùn)作管理辦法出臺前，劃轉(zhuǎn)國有資本產(chǎn)生的現(xiàn)金收益可由承接主體進(jìn)行投資，投資范圍限定為銀行存款、一級市場購買國債和對劃轉(zhuǎn)對象的增資。
七、操作辦法還規(guī)定了稅費(fèi)減免問題以及與原國有股轉(zhuǎn)（減）持政策的銜接問題。明確在國有股權(quán)劃轉(zhuǎn)和接收過程中，免征印花稅、過戶費(fèi)等稅費(fèi)，并規(guī)定了所得稅處理方式。自《實(shí)施方案》印發(fā)之日起，《財(cái)政部關(guān)于金融資產(chǎn)管理公司和國有銀行國有股減持有關(guān)問題的通知》（財(cái)金函〔2004〕21號）、《財(cái)政部 國資委 證監(jiān)會 社?；饡P(guān)于進(jìn)一步明確金融企業(yè)國有股轉(zhuǎn)持有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2013〕78號）、《財(cái)政部關(guān)于取消國有創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)和國有創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金國有股轉(zhuǎn)持義務(wù)審批事項(xiàng)后有關(guān)管理工作的通知》（財(cái)資〔2015〕39號）停止執(zhí)行。
第三部分
國有資本充實(shí)社?；饘澽D(zhuǎn)企業(yè)的影響
劃轉(zhuǎn)國有資本充實(shí)社保基金對于全國社?；鸷蜕绫ｎI(lǐng)取者來說是受益的，對劃轉(zhuǎn)自然持積極態(tài)度，但是對于劃轉(zhuǎn)企業(yè)來說，在無法明確劃轉(zhuǎn)后的影響的同時(shí)則可能存在地方政府落實(shí)政策的積極性不高，相關(guān)利益主體協(xié)調(diào)困難、對部分企業(yè)劃轉(zhuǎn)比例過高的問題，筆者將根據(jù)實(shí)施方案和操作辦法的基本內(nèi)容對國有資本充實(shí)社?；饘澽D(zhuǎn)企業(yè)的影響提出一些看法。
一、國有資本劃轉(zhuǎn)，不會大量變現(xiàn)國有資本。根據(jù)財(cái)政部的回復(fù)，國有資本劃轉(zhuǎn)后，一是國有資本的收益主要來源于股權(quán)分紅，由社?；饡瘸薪又黧w持有。今后，由各承接主體的同級財(cái)政部門統(tǒng)籌考慮基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支出需要和國有資本收益狀況，適時(shí)實(shí)施收繳。我國企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總體上有較大規(guī)模的結(jié)余，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金有相當(dāng)存量，短期內(nèi)財(cái)政部門不會對劃轉(zhuǎn)的國有資本實(shí)施收益收繳，不會導(dǎo)致承接主體變現(xiàn)國有資本。二是《實(shí)施方案》提出，社?；饡瘸薪又黧w經(jīng)批準(zhǔn)可以通過國有資本運(yùn)作獲取收益。國有資本運(yùn)作主要是國有資本的結(jié)構(gòu)調(diào)整和有序進(jìn)退，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值，獲取更多收益，不是簡單的變現(xiàn)國有資本。三是社?；饡瘸薪又黧w要履行3年以上的禁售期義務(wù)，并應(yīng)承繼原持股主體的其他限售義務(wù)。在禁售期內(nèi)，如劃轉(zhuǎn)涉及的相關(guān)企業(yè)上市，還應(yīng)承繼原持股主體的禁售期義務(wù)。因此，在上述期限內(nèi)承接主體也不會變現(xiàn)國有資本。
二、國有資本劃轉(zhuǎn)，國企日常經(jīng)營一般不受影響，承接主體作為財(cái)務(wù)投資者不干預(yù)企業(yè)日常經(jīng)營管理，不改變企業(yè)國有股權(quán)的屬性和總量，同時(shí)承接主體一般不向國企派駐董事，僅享有收益權(quán)、處置權(quán)、知情權(quán)。因此股權(quán)劃轉(zhuǎn)后，承接主體實(shí)際上是作為劃轉(zhuǎn)公司的小股東，享受分紅收益，必要時(shí)，可將10%股權(quán)轉(zhuǎn)讓獲取收益。但是，根據(jù)《實(shí)施方案》，必要時(shí)經(jīng)批準(zhǔn)可派駐董事，因此如承接主體未達(dá)到一定的收益保障，后續(xù)也存在派董事、監(jiān)事插手國企日常經(jīng)營的可能。
三、承接主體與劃轉(zhuǎn)企業(yè)不形成關(guān)聯(lián)關(guān)系，不影響劃轉(zhuǎn)企業(yè)的關(guān)聯(lián)方披露事項(xiàng)。根據(jù)《實(shí)施方案》，承接主體的持股比例較小，只要社?；饡瘸薪又黧w不干預(yù)企業(yè)日常經(jīng)營管理以及不派出董事，承接主體與劃轉(zhuǎn)企業(yè)不形成關(guān)聯(lián)關(guān)系，不影響劃轉(zhuǎn)企業(yè)的關(guān)聯(lián)方披露事項(xiàng)。
四、存在提高劃轉(zhuǎn)企業(yè)以后的利潤上繳比例的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致劃轉(zhuǎn)企業(yè)擴(kuò)大分紅比例，影響企業(yè)再生產(chǎn)。隨著社?；鹛澘彰娴牟粩鄶U(kuò)大，提高劃轉(zhuǎn)企業(yè)的利潤分紅比例將成為彌補(bǔ)社保基金缺口的重要方式，提高利潤上繳比例、影響企業(yè)再生產(chǎn)將成為一個(gè)大概率事件。
第四部分
劃轉(zhuǎn)國有資本充實(shí)社?；鹱⒁馐马?xiàng)
為保證國有資本順利劃轉(zhuǎn)，同時(shí)希望能夠通過劃轉(zhuǎn)推動國有企業(yè)治理與管理的改善，我們需要關(guān)注國有資本劃轉(zhuǎn)本身及國有資本劃轉(zhuǎn)后的管理上的風(fēng)險(xiǎn)防范和控制情況，不能出現(xiàn)糾紛。
一、簽訂書面協(xié)議確定社?；饡瘸薪又黧w股權(quán)行使方式，劃轉(zhuǎn)協(xié)議規(guī)定內(nèi)容需要齊備。盡管實(shí)施方案明確承接主體僅享有收益權(quán)、處置權(quán)和知情權(quán)，一般不派駐董事，不得干預(yù)企業(yè)日常經(jīng)營管理，但是10%的股權(quán)對應(yīng)的表決權(quán)如何處理未明確約定，尤其是對于有多個(gè)股東且股權(quán)比例差距不大的公司，仍可能會對國企大股東制衡影響，是否會存在承接主體以改善企業(yè)治理水平保證承接主體收益為由干預(yù)重大決策目前不得而知。因此簽訂書面協(xié)議確定社?；饡瘸薪又黧w股權(quán)行使方式非常重要，同時(shí)應(yīng)相應(yīng)修訂劃轉(zhuǎn)公司的章程。承接主體和企業(yè)原有股東可通過協(xié)議或進(jìn)行一致行動人授權(quán)等方式，明確股東權(quán)益的行使方式，可委托企業(yè)原股東代為行使除收益權(quán)、處置權(quán)和知情權(quán)以外的股東權(quán)利。
二、需建立國有企業(yè)股權(quán)分紅的相關(guān)機(jī)制。一方面保障承接主體的利益，另一方面避免承接主體簡單變現(xiàn)國有資本。目前部分省份如山東省已經(jīng)明確承接主體不承擔(dān)劃轉(zhuǎn)企業(yè)的虧損，部分省份已經(jīng)明確承接主體按照不融資、不負(fù)債、不擔(dān)保、要分紅的原則確定公司章程，是否意味著承接主體作為財(cái)務(wù)投資者有優(yōu)先分紅權(quán)？目前尚無說法。我們認(rèn)為承接主體成為企業(yè)股東后，享受股權(quán)分紅的同時(shí)也需要承擔(dān)股權(quán)分紅收益的風(fēng)險(xiǎn)，需要根據(jù)國有企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營情況決定是否分紅。
三、國有資本劃轉(zhuǎn)應(yīng)注意對債權(quán)人的權(quán)利保護(hù)，及時(shí)通知債務(wù)人?！秾?shí)施方案》沿用了《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)管理暫行辦法》（國資發(fā)產(chǎn)權(quán)[2005]239號）第八條中劃出方應(yīng)當(dāng)就無償劃轉(zhuǎn)事項(xiàng)通知本企業(yè)（單位）債權(quán)人的規(guī)定，考慮到國有資本無償劃轉(zhuǎn)情況下，可能降低劃轉(zhuǎn)企業(yè)的償債能力，從而影響其債權(quán)人的利益。同時(shí)，如果劃轉(zhuǎn)企業(yè)為上市公司或者有發(fā)行債券，應(yīng)根據(jù)上市公司信息披露、債券發(fā)行信息披露的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行公告。在國有資本劃轉(zhuǎn)的實(shí)際操作中，應(yīng)遵循規(guī)定的程序，依法合規(guī)的前提下妥善處理，保障國有資本劃轉(zhuǎn)行為的合法性、有效性。
四、國有企業(yè)股權(quán)無償劃轉(zhuǎn)其他股東無權(quán)行使優(yōu)先購買權(quán)。本次國有資本劃轉(zhuǎn)涉及股份有限公司、有限責(zé)任公司，對于人合性的有限責(zé)任公司其他股東是否有優(yōu)先購買權(quán)呢？我們認(rèn)為國有產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)是國有資產(chǎn)流轉(zhuǎn)的一種特殊形式，屬于特殊形式的財(cái)產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓行為，但又不同于在對價(jià)基礎(chǔ)上的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為，該行為不是獨(dú)立民事主體之間的平等交易行為，是履行國有資產(chǎn)管理部門就國有產(chǎn)權(quán)行使管理權(quán)的行政行為，沒有遵循市場主體之間公平、等價(jià)、有償?shù)纳淌略瓌t。國有企業(yè)股權(quán)無償劃轉(zhuǎn)屬于行政行為，不屬于民事意義上的“股權(quán)轉(zhuǎn)讓行為”。因此，國有企業(yè)股權(quán)無償劃轉(zhuǎn)利益其他股東無權(quán)行使優(yōu)先購買權(quán)。
五、建立對承接主體的運(yùn)營和管理監(jiān)督體制。根據(jù)實(shí)施方案規(guī)定，承接主體僅是將上年度國有資本收益和分紅情況報(bào)送同級財(cái)政、人力資源社會保障部門，但承接主體需要代表社?；饏⑴c國有企業(yè)管理，并對其持有的國有資本進(jìn)行投資運(yùn)作，我們認(rèn)為應(yīng)該建立對承接主體的運(yùn)營和管理監(jiān)督體制，防止出現(xiàn)承接主體越權(quán)管理或者消極管理給劃轉(zhuǎn)企業(yè)造成不利影響，對承接主體的運(yùn)營和管理過程進(jìn)行監(jiān)督，對管理結(jié)果進(jìn)行考核。
結(jié)語
劃轉(zhuǎn)國有資本的目標(biāo)是充實(shí)社?；?，專項(xiàng)彌補(bǔ)因?qū)嵤┮曂U費(fèi)年限政策形成的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口，并保障劃轉(zhuǎn)國有資本保值增值，但同時(shí)承接主體應(yīng)堅(jiān)守財(cái)務(wù)投資者的身份，不干預(yù)企業(yè)的日常經(jīng)營管理。以上目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要股東協(xié)議方案、合理的分紅機(jī)制、國有資本運(yùn)作管理辦法、中央財(cái)政對收繳資金的具體使用辦法等配套措施盡快出臺，同時(shí)需要關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)防范，實(shí)現(xiàn)順利劃轉(zhuǎn)。
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