以PPP合同為基石，構(gòu)建PPP項目風險防控網(wǎng)

南京卓遠城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心主任 褚昭華

南京卓遠城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心高級研究員 李學樂

引言

對于PPP項目而言，實操風險的分析與防控不能無的放矢，要與項目合同體系相對接，否則只是紙上談兵。本文以軌道交通的實操風險為切入口，在分析風險產(chǎn)生的原因、實操風險的類別的基礎(chǔ)上，分析與之相匹配的防控措施，從項目風險評級體系、項目合同條款設(shè)置、項目合同管理等三個層面出發(fā)，提出PPP項目風險防控的政策建議。

一、城市軌道交通PPP實操風險

在梳理我國的PPP項目前期資料的過程中，我們發(fā)現(xiàn)PPP項目風險分擔方式主要有三種，即社會資本承擔、政府方承擔及其同承擔。原則上，像項目建造、運營維護等商業(yè)風險由社會資本承擔，法律、政策等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。

表1 PPP項目主要風險分配表

但不同的PPP項目、不同的交易結(jié)構(gòu)、不同的地域在風險分配設(shè)計方面各有側(cè)重。

以軌道交通項目為例，其相較于市政道路建設(shè)工程，風險分配體系將更側(cè)重于客流量風險、票價調(diào)整風險的設(shè)置。而當要分析客流量風險分擔主體時，還要與項目的具體回報機制相關(guān)。軌道交通PPP項目的回報機制目前常見的主要包括“影子票價”補貼、“車公里”補貼、等額本息支付可用性付費、優(yōu)化現(xiàn)金流模式四種。在這四種不同的回報機制之下，客流量的風險是由社會資本承擔，還是政府與社會資本方共擔，要結(jié)合項目的具體情況進行具體分析。如對于區(qū)域發(fā)展極不平衡的地區(qū)，“影子票價”模式的客流量的準確預測是極其困難的，因而政府與社會資本都需要承擔一定的風險；而當客流量增長幅度趨緩，限定于一個較小的范圍之內(nèi)，對項目收益的影響力度也較弱時，客流量風險則應由社會資本方承擔。票價調(diào)整風險分擔主體的分析亦然。其次，項目的交易結(jié)構(gòu)也會影響風險的分擔。若一個軌道交通項目的交易結(jié)構(gòu)為EPC+BOT，則還要考慮設(shè)計風險承擔的歸屬問題，否則也會造成成本的極大浪費。值得注意的是，項目的地緣屬性也是我們在考慮風險防控體系時不得忽略的要素。如三亞的有軌電車在不可抗力風險設(shè)計時，與北京的有軌電車項目相比，則要多考慮一個是否受海風等自然災害的影響。

這一系列所要考慮的風險單元都將在PPP項目實施方案、PPP項目合同及其它文件中呈現(xiàn)，不過內(nèi)容較為分散。需要立足于項目全生命周期，以合同文本作為切入口，全面并動態(tài)把控各個階段潛在的風險點。

二、PPP項目風險產(chǎn)生的原因

PPP項目推進的不斷深入，項目的實操風險也隨之顯露。如近期因不規(guī)范操作被財政部要求核查的武漢軌道交通8號線，遭遇融資瓶頸而不得不提前終止的宜威高速公路，因設(shè)計權(quán)屬設(shè)置不當而造成資源成本浪費的某體育館等等。這些爭議眾多或案例的失敗均給PPP的風險體制敲響了警鐘。究其原因，簡單總結(jié)為以下三點：

第一，PPP立法不健全，存在明股實債現(xiàn)象。PPP模式引入的根本目的，在于搭建政府與社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的合作機制，最終達到提升公共供給水平的目的。但是由于PPP模式在我國的發(fā)展尚屬于不斷摸索前進階段，仍缺乏相應的配套法律法規(guī)，不少地方政府在此模式下向社會資本方承諾資本金回購、最低收益等，即通過明股實債的方式進行融資，隱性增加政府未來支出責任，這也致使項目風險難以在政府與社會資本之間合理分配，一旦風險發(fā)生，雙方相互扯皮、推皮球的現(xiàn)象就會愈演愈烈。

第二，PPP模式是一種天然的不完全契約，存在投資效率損失。鑒于PPP項目具有周期長、工程復雜的特點，項目執(zhí)行過程中可能遇到的未知因素較多，PPP合同對于政府與社會資本方而言，是一種典型的不完全契約，而這種不完全性，很可能會產(chǎn)生投入不足，敲竹杠行為，或者事前的最優(yōu)契約失效等問題，進而造成投資效率損失。而這種契約所造成的效率損失可通過增強PPP合同的契約條款完備程度來彌補。

第三，地方政府信譽問題，影響項目推進進度。目前政府的契約精神與規(guī)范意識的缺乏也直接導致PPP項目推進困難、社會資本望而卻步。因為政府信譽風險往往會衍生出很多風險，如政策風險、審批風險等等。因而現(xiàn)階段，社會資本往往會憑借以往經(jīng)驗選取那些信譽度較高，財力較為雄厚的地方政府。

當然，PPP項目風險產(chǎn)生的原因絕不是以上三點可以概括，但基于上面的三點分析可以看出，PPP項目風險的產(chǎn)生無論是從立法的視角，還是從不完全契約、政府信譽視角，其實質(zhì)均可以表述為政府方與社會資本方的利益博弈，而規(guī)范他們行為及權(quán)利義務(wù)的文件正是PPP項目合同體系。因此本文以合同體系為落腳點，簡要分析PPP項目實操風險防控網(wǎng)的搭建。

三、PPP實操風險防范建議

（一）多維度梳理風險點，搭建PPP項目風險預警機制

目前，在PPP項目實施方案中一般均設(shè)有風險分配基本框架專章，但效果仍流于形式。項目的行業(yè)屬性、地緣屬性、主體屬性等諸多因素缺乏統(tǒng)籌考慮。建議在PPP項目的識別與準備階段，加強對項目風險的識別力度，嵌入針對性的風險評價體系，通過定性與定量相結(jié)合的方法，在輸入端就讓項目初次篩選與甄別變得有理有據(jù)，同時也為政府及社會資本方搭建起了項目的預警機制，并明晰了項目的風險邊界。

該風險評價體系的基本思路是從PPP項目的區(qū)域、行業(yè)、主體、融資等風險逐步推出PPP項目的風險體系。其核心還是借助支持系統(tǒng)對項目進行評價。項目評價又分別用定性和定量的方法，從項目本質(zhì)主體層面以及項目運作環(huán)境方面進行針對小類再評價。對該評級體系的研究，我們已構(gòu)建一套細化至三級指標體系的完整框架，其包括6大類一級指標、26個二級指標，由于篇幅有限，在此不再贅述，下圖為該風險評價體系模擬思路圖。

圖1 PPP項目風險評價體系模擬思路圖

（二）匹配風險點，合理設(shè)置PPP項目合同條款

PPP項目風險的繁雜多樣，受篇幅所限，難以一一列舉，在此主要來談一下讓武漢軌道交通8號線一期工程、宜威高速公路項目都遭遇滑鐵盧的重要原因——融資風險的防控。

融資風險在PPP項目的實施方案、PPP項目合同中均有所提及。前者一般只是將風險提出，融資風險具體表述為“包括資金結(jié)構(gòu)不合理、金融市場不健全、融資的可及性等因素引起的風險”，而后者則是要就此提出防控措施。其通常體現(xiàn)在PPP項目合同的先決條件、履約保函、保險三個章節(jié)。

以《XXX有軌電車PPP項目特許經(jīng)營協(xié)議》為例，在先決條件中，其往往要求社會資本方要先完成融資交割，即已為“本項目融資事宜與相關(guān)貸款人簽署的融資文件已經(jīng)簽署生效并交付”；為進一步確保社會資本方能夠達到PPP項目合同中融資交割等要求的先決條件，政府一般還會要求社會資本出具一份履約保函，以保證社會資本方能夠按照項目合同履行相關(guān)義務(wù)。如果發(fā)生社會資本方未全部或部分履行其在《PPP項目合同》《PPP項目特許經(jīng)營協(xié)議》《合資合營協(xié)議》項下的義務(wù)時，政府方有權(quán)要求其在期限內(nèi)補正，但仍未達到要求時，政府有權(quán)兌取履約保函項下的全部或部分金額，如果未發(fā)生此類事宜，則該履約保函將被返還并失效；此外，為保障項目的有效運行，還可將風險轉(zhuǎn)嫁給第三方，如保險公司。在PPP項目合同中往往專設(shè)保險條款，“特許經(jīng)營期內(nèi)，社會資本方根據(jù)適用法律和謹慎施工和運營的慣例，為本項目的建設(shè)及運營等分別自費購買和維持建設(shè)工程一切險、財產(chǎn)一切險、第三者責任險等保險，并始終使保險單保持有效。未經(jīng)政府方書面同意，社會資本方投保的險種和數(shù)額不得隨意變更。”

（三）構(gòu)建實施方案與合同體系聯(lián)控的PPP風險識別保證機制，實現(xiàn)風險的有效監(jiān)控

PPP項目的參與方包括政府、社會資本方、融資方、承包商和分包商、專業(yè)運營商、保險公司以及專業(yè)機構(gòu)等。在PPP項目中，項目參與方通過簽訂一系列合同來確立和調(diào)整彼此之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，構(gòu)成PPP項目的合同體系?；镜腜PP項目合同包括PPP項目合同、股東協(xié)議、履約合同（包括工程承包合同、委托運營服務(wù)合同、產(chǎn)品或服務(wù)購買合同、融資合同和保險合同、維保合同等）。

圖2  PPP項目基本合同體系

目前PPP合同體系對項目的各個參與方的權(quán)利與義務(wù)均有所涉及，但是由于分散于多個合同之中，尤其是那些政府與社會資本方都不能很好管理的風險，往往都是通過其它合同如《設(shè)計合同》《融資協(xié)議》《施工承包合同》等進行說明，目的在于將項目風險轉(zhuǎn)嫁給第三方。這樣的分配與管理體系從微觀看缺乏具體風險點的有效銜接，從宏觀看難以整體統(tǒng)籌把控，因此建議在PPP項目實施方案內(nèi)部嵌入PPP風險內(nèi)容及對應合同分配索引，將項目的具體風險點與合同相匹配，以看板形式，對項目風險進行分配，構(gòu)建完善的項目風險防控網(wǎng)。

表2 *** PPP項目風險及合同分配索引（示意圖）

 綜上，對于PPP的風險防范，筆者認為應從始于全面、縝密的各類風險梳理識別，繼而將風險和與其對應的約定合同以風險看板索引的形式出現(xiàn)在實施方案等文件中，最終實現(xiàn)在PPP合同中的落地執(zhí)行，使得風險識別、防范、處理、監(jiān)控實現(xiàn)前后有效承接，真正做到防患未然、有據(jù)可依。