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作者：陳偉(南京卓遠(yuǎn)研究中心研究員)
前言
隨著汽車的保有輛逐年攀高，停車難的問題正成為世界城市發(fā)展中的一大詬病。2015年以來，我國政府相繼出臺(tái)了一系列加快停車場(chǎng)建設(shè)的指導(dǎo)性文件。在此背景下，本文將基于PPP模式對(duì)立體停車場(chǎng)項(xiàng)目進(jìn)行研究，分別就政策背景、發(fā)展現(xiàn)狀以及融資模式展開討論，總結(jié)出立體停車場(chǎng)PPP項(xiàng)目在具體實(shí)踐中的難點(diǎn)，以期為卓遠(yuǎn)后續(xù)研究奠定基礎(chǔ)。
一、研究背景
隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和持續(xù)對(duì)外開放，世界知名汽車制造商紛紛進(jìn)入中國設(shè)立合資或獨(dú)資企業(yè)，汽車已快速進(jìn)入中國家庭，使得我國城市機(jī)動(dòng)車數(shù)量逐年大幅增加。隨之而來的，是城市停車位數(shù)量嚴(yán)重不足及建設(shè)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于機(jī)動(dòng)車數(shù)量增長(zhǎng)速度而產(chǎn)生的停車難問題，且日益突出。為此，我國政府出臺(tái)了一系列關(guān)于加強(qiáng)城市停車場(chǎng)建設(shè)、解決居民停車難的政策性指導(dǎo)文件。
2016年1月25日，國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)《加快城市停車場(chǎng)建設(shè)近期工作要點(diǎn)與任務(wù)分工》的通知(發(fā)改基礎(chǔ)〔2016〕159號(hào))，該通知主要對(duì)《關(guān)于加強(qiáng)城市停車設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》(發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕1788號(hào))中的重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行分解，確定今后一段時(shí)期的工作要點(diǎn)和任務(wù)分工。此外，為貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》和《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》等文件要求，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國土資源部還印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善城市停車場(chǎng)規(guī)劃建設(shè)及用地政策的通知》(建城〔2016〕193號(hào)),該通知要求各省市要合理配置停車場(chǎng)設(shè)施，提高空間利用效率，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用;該通知還鼓勵(lì)多建立體式停車位，通過實(shí)施特許經(jīng)營，因地制宜確定設(shè)施規(guī)模，真正緩解停車難的問題。
二、立體式停車場(chǎng)PPP行業(yè)現(xiàn)狀
據(jù)公安部交管局統(tǒng)計(jì)，截止2017年初，全國機(jī)動(dòng)車保有量達(dá)2.9億輛，其中汽車1.94億輛，汽車駕駛?cè)顺^3.1億人。汽車保有量在不斷飆漲，然而停車場(chǎng)建設(shè)明顯滯后。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國大城市內(nèi)汽車與停車位之比是1:0.8，中小城市為1:0.5，而發(fā)達(dá)國家約為1:1.3。這也意味著停車場(chǎng)建設(shè)至少存在超萬億的市場(chǎng)。
目前，立體式停車場(chǎng)因其具有占地少、選點(diǎn)靈活、形式多樣、存取方便、安全可靠、施工周期短等特點(diǎn)頗受市場(chǎng)歡迎。立體停車場(chǎng)主要分為升降橫移式、垂直升降式、巷道堆垛式、垂直循環(huán)式四種類型。
PPP模式作為解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營資金等問題的有效途徑之一，受到政府的大力推廣?？梢哉f，立體停車場(chǎng)的市場(chǎng)需求與PPP模式的政府推廣，兩者一拍即合，通過PPP模式的立體停車場(chǎng)也在各地積極推廣建設(shè)中。根據(jù)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心數(shù)據(jù)顯示，截止2017年底，我國入庫的立體停車場(chǎng)PPP項(xiàng)目有15個(gè)，其中大部分在儲(chǔ)備庫的識(shí)別階段，在管理庫的項(xiàng)目有5個(gè)，落地率為20%。
三、立體停車場(chǎng)PPP項(xiàng)目融資模式選擇
立體停車場(chǎng)屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目劃分為非經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目。絕大多數(shù)停車場(chǎng)屬于收費(fèi)型停車場(chǎng)，因此立體停車場(chǎng)應(yīng)屬于經(jīng)營性項(xiàng)目。通過PPP模式建設(shè)立體停車場(chǎng)，具體選擇何種方式進(jìn)行合作，需要結(jié)合具體的情況以及政府、社會(huì)資本雙方的需求來決定。
(1)新建項(xiàng)目采用BOOT或BOT模式
在此模式下，政府與社會(huì)資本方簽訂PPP協(xié)議，由社會(huì)投資人成立項(xiàng)目公司，具體負(fù)責(zé)立體停車場(chǎng)的設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、擁有、運(yùn)營和管理，通過運(yùn)營回收投資和獲取利潤。在運(yùn)營期內(nèi)，投資者擁有停車場(chǎng)的所有權(quán)，約定的經(jīng)營期限屆滿后，投資者將停車場(chǎng)移交給政府。
(2)存量項(xiàng)目采用TOT模式
存量項(xiàng)目是指改建、擴(kuò)建的項(xiàng)目。事實(shí)上，有很多立體停車場(chǎng)由于管理不善、服務(wù)質(zhì)量不高等原因而長(zhǎng)期無人問津，對(duì)于此類項(xiàng)目可采用TOT模式，即轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交。具體來講就是社會(huì)資本購買某個(gè)項(xiàng)目資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)或者產(chǎn)權(quán)，社會(huì)投資者在約定的時(shí)間內(nèi)通過經(jīng)營該資產(chǎn)收回全部投資且得到合理的回報(bào)后，再將項(xiàng)目無償移交給原所有權(quán)人。在此模式中，政府通過授予或轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)的方式獲得一筆當(dāng)期的政府非稅收收入，按照財(cái)政資金的相關(guān)管理辦法使用。同時(shí)，通過社會(huì)投資者來提升基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營的質(zhì)量和效率。社會(huì)投資者在約定的時(shí)間內(nèi)(10-15年)通過使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助等方式收回全部投資并得到合理回報(bào)。TOT可以分為只轉(zhuǎn)移經(jīng)營權(quán)的TOT和伴隨產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的TOT，前者本質(zhì)上是租賃關(guān)系，后者則是購買關(guān)系，故這種TOT又稱為POT。
(3)DBFO融資模式
DBFO即設(shè)計(jì)一建設(shè)一融資一運(yùn)營。政府可以通過招標(biāo)會(huì)、實(shí)地考察等形式選擇與之合作的私人部門，私人部門應(yīng)具備足夠的創(chuàng)意設(shè)計(jì)理念，并且能夠承擔(dān)立體停車場(chǎng)的建設(shè)工作。
立體停車場(chǎng)PPP項(xiàng)目通常采用股權(quán)和債權(quán)兩種融資方式。股權(quán)融資中的PPP產(chǎn)業(yè)基金備受青睞，主要是基金公司通過對(duì)未上市的企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資和提供經(jīng)營管理服務(wù)，以期所投資企業(yè)發(fā)育成熟后通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)資本增值;該模式根據(jù)基金發(fā)起人的不同，分為省政府主導(dǎo)的、金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的、產(chǎn)業(yè)資本發(fā)起的PPP產(chǎn)業(yè)基;基金公司與SPV公司的管理，能充分發(fā)揮其技術(shù)和人才優(yōu)勢(shì)，提高項(xiàng)目實(shí)施效率。債權(quán)融資方式主要有貸款、債券和資產(chǎn)證券化，貸款和債權(quán)兩種方式主要是SPV通過與政府簽訂協(xié)議向商業(yè)機(jī)構(gòu)貸款和發(fā)行企業(yè)債與收益?zhèn)M(jìn)行籌資;而PPP資產(chǎn)證券化主要是指以項(xiàng)目未來收益權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)保證的項(xiàng)目公司的應(yīng)收款、收益權(quán)等均可通過企業(yè)資產(chǎn)證券化融資。
四、立體停車場(chǎng)PPP項(xiàng)目實(shí)踐中的難點(diǎn)
(1)智能立體停車場(chǎng)項(xiàng)目涉及的部門較多，審批程序復(fù)雜
《關(guān)于加強(qiáng)城市停車設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》(發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕1788號(hào))明確提出要簡(jiǎn)化投資建設(shè)、經(jīng)營辦理手續(xù)，但一些地方政府并未出臺(tái)明確細(xì)則，由于新建項(xiàng)目時(shí)，對(duì)周邊停車位數(shù)量、分布等情況不了解，需要項(xiàng)目公司大量的前期調(diào)研趨，造成項(xiàng)目工作周期的蔓延。
(2)項(xiàng)目投資期限長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大、收益低
PPP項(xiàng)目的存續(xù)期一般為20-30年，且項(xiàng)目公司的社會(huì)資本方資質(zhì)良莠不齊，融資的安全性備受金融機(jī)構(gòu)的質(zhì)疑，此外，停車場(chǎng)PPP項(xiàng)目多為長(zhǎng)期微利項(xiàng)目，收益率基本上在6%-8%左右，難以吸引金融機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目融資。
(3)融資方式單一
立體停車場(chǎng)PPP項(xiàng)目多以債權(quán)融資為主，股權(quán)融資相對(duì)不足，傳統(tǒng)的商業(yè)貸款是債權(quán)融資的主要模式，由于融資的金融服務(wù)體系尚不完善，以項(xiàng)目未來收入和資產(chǎn)質(zhì)押的貸款較難實(shí)現(xiàn)。
(4)收費(fèi)機(jī)制
項(xiàng)目一般會(huì)由實(shí)施機(jī)構(gòu)及其指定主體代表政府方進(jìn)行一定比例的注資，這就導(dǎo)致了項(xiàng)目不能完全由市場(chǎng)定價(jià)。實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)可以實(shí)現(xiàn)差別化收費(fèi)，保障社會(huì)資本的投資回報(bào)，利于社會(huì)資本提供差異化的服務(wù)，形成良性競(jìng)爭(zhēng)
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