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作者：南京卓遠(yuǎn)基建業(yè)務(wù)咨詢部
《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）提出，“力爭用3-5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化”。從“三全”方向?qū)嵤╊A(yù)算績效管理的最終目的是為了建立預(yù)算績效一體化體系，而實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，實則為實現(xiàn)預(yù)算和績效管理內(nèi)涵上的統(tǒng)一，以改變“預(yù)算績效兩張皮”的現(xiàn)象。
《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）提出“加強績效評價結(jié)果應(yīng)用，將績效評價結(jié)果與完善政策、調(diào)整預(yù)算安排有機銜接，對低效無效資金一律削減或取消，對沉淀資金一律按規(guī)定收回并統(tǒng)籌安排”，強調(diào)了績效評價結(jié)果應(yīng)用的重要性。
本文通過明確預(yù)算績效管理一體化的基本邏輯，簡述預(yù)算績效管理一體化對PPP項目預(yù)算管理的影響。
一
預(yù)算績效管理一體化的基本邏輯
通過對預(yù)算管理改革下的績效管理政策發(fā)展歷程的梳理可以看出，我國從2000年就開始開展預(yù)算支出績效評價試點工作，探索將預(yù)算和績效相結(jié)合的途徑，以優(yōu)化財政資源配置，提升公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。從2000年至2016年，我國預(yù)算管理改革經(jīng)歷了“萌芽探索階段”“績效評價試點階段”以及“全過程預(yù)算績效管理階段”。在這些發(fā)展歷程中，通過不斷地探索和實踐，國家對績效管理的認(rèn)知不斷加深，各部門也逐步形成了績效理念。然而，因財政支出賬目的透明度不高，缺乏應(yīng)有的問責(zé)機制，致使各部門在資金分配管理和績效管理方面積缺乏一定的積極性。比如不少地區(qū)部分預(yù)算單位為了爭取更多的財政資金，在年初預(yù)算編制時放大預(yù)算數(shù)額，而當(dāng)預(yù)算資金撥付后，因?qū)嶋H支出無法與預(yù)算支出計劃相匹配，為保證不影響下一年度預(yù)算數(shù)額安排，出現(xiàn)預(yù)算單位年末突擊“花錢”的惡性現(xiàn)象。
在《新預(yù)算法》實施的基礎(chǔ)上，2017年黨的十九大指出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”，中發(fā)〔2018〕34號文中要求從“三全”方向建立預(yù)算績效一體化體系。預(yù)算與績效的一體化即實現(xiàn)預(yù)算管理和績效管理兩個系統(tǒng)的整合統(tǒng)一，通過深度融合兩者的主體、對象、過程等，形成協(xié)同效應(yīng)。其基本邏輯為：建立預(yù)算管理框架，將績效管理與預(yù)算管理緊密結(jié)合，把績效管理的過程（設(shè)置績效目標(biāo)、績效監(jiān)控、績效評價、結(jié)果反饋）嵌入預(yù)算管理的過程（預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整、決算）中（如下圖所示）。將績效管理內(nèi)容融入預(yù)算資金的分配、管理、監(jiān)督過程的各個環(huán)節(jié)，通過重新界定預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、分析、評價等環(huán)節(jié)的工作內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)等，徹底實現(xiàn)預(yù)算管理與績效管理的一體化[1]。
簡而言之，預(yù)算績效一體化，就是將預(yù)算的編制與審批與績效目標(biāo)相關(guān)聯(lián)，即“預(yù)算編制有目標(biāo)”；將預(yù)算的執(zhí)行、調(diào)整與績效的監(jiān)督控制相關(guān)聯(lián)，即“預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控”；將預(yù)算決算后的分析與績效評價相關(guān)聯(lián)，即“預(yù)算完成有評價”；將預(yù)算執(zhí)行、調(diào)整、預(yù)算決算的結(jié)果與績效監(jiān)控、績效評價的結(jié)果相關(guān)聯(lián)，并反饋、應(yīng)用到來年的預(yù)算編制和績效目標(biāo)設(shè)立的過程中，即“評價結(jié)果有反饋”、“反饋結(jié)果有應(yīng)用”。
二
預(yù)算績效一體化對PPP項目預(yù)算管理的影響
1、明確PPP項目績效管理中“效”的本質(zhì)
自2014年起至今，國家層面持續(xù)關(guān)注PPP項目的預(yù)算績效產(chǎn)出，在預(yù)算績效改革政策發(fā)展的過程中，以財政部為首的各部門多次發(fā)文規(guī)范PPP項目的績效考核、績效管理工作。作為預(yù)算績效改革的核心目標(biāo)“預(yù)算績效一體化”是否同樣適用于PPP項目績效管理的目標(biāo)，在業(yè)內(nèi)一直存在“無法統(tǒng)一”的聲音。
這種“無法統(tǒng)一”，基本立足點在于“PPP項目績效”的特點在根本上與“財政預(yù)算績效”是不同的。因為普遍認(rèn)知的財政預(yù)算項目是在前一年預(yù)算資金支出后，根據(jù)其績效評價結(jié)果對下一年度申報績效目標(biāo)和預(yù)算數(shù)額進(jìn)行調(diào)整，屬于“先支出后評價”。而根據(jù)PPP項目的特殊性，在項目建成后其每年度績效目標(biāo)和政府付費或補貼金額在《PPP項目合同》的約定框架下（暫不考慮調(diào)價機制），在PPP項目全生命周期內(nèi)從預(yù)算編報角度是相對穩(wěn)定。實際支出時是先完成績效評價，再結(jié)合績效監(jiān)控與績效評價的結(jié)果，根據(jù)合同約定，安排預(yù)算支出。屬于“先評價后支出”。
換言之，普通財政預(yù)算項目是先支出后評價，按費評效，以評價結(jié)果來確定來年預(yù)算申報；而PPP項目是先評價后支出，按效付費，評價結(jié)果不影響來年預(yù)算申報。通俗來講，就是因為這種“即便前一年度績效評價結(jié)果不好，無需全額付費，下一年依然需要按照全額付費申報預(yù)算”的特殊性，致使“預(yù)算績效一體化”“無法統(tǒng)一”為PPP項目績效管理的目標(biāo)。
實際上，這種“無法統(tǒng)一”的認(rèn)知是對“預(yù)算績效一體化”的片面理解，僅從PPP項目預(yù)算編報角度關(guān)注預(yù)算的“不調(diào)”，過分關(guān)注“預(yù)算”本身，缺乏對“效”的理解。預(yù)算績效一體化，將預(yù)算建立在績效的基礎(chǔ)上，不是為了壓縮預(yù)算，也不僅僅是為了科學(xué)申報預(yù)算或調(diào)整預(yù)算，更是為了提高預(yù)算部門的工作效率，進(jìn)而提升預(yù)算效益。
而這種觀念，在PPP項目績效管理中反而得到了更加全面的展現(xiàn)。《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13號）第二十二條指出：“PPP項目績效評價結(jié)果是按效付費、落實整改、監(jiān)督問責(zé)的重要依據(jù)。”
多數(shù)人將目光集中在了“按效付費”，缺乏對“落實整改、監(jiān)督問責(zé)”的關(guān)注，而PPP項目績效管理評價結(jié)果應(yīng)用中的“落實整改、監(jiān)督問責(zé)”才是預(yù)算績效一體化核心的體現(xiàn)。通過績效監(jiān)控和績效評價不僅僅是為了完成付費，更是起到發(fā)現(xiàn)問題的作用。換言之,無論是否完全付費都應(yīng)重視通過績效管理發(fā)現(xiàn)的問題，如沒能實現(xiàn)完全付費則必定存在亟需改進(jìn)的問題。這些問題涉及項目公司的，由項目公司在實施機構(gòu)的督促下落實整改，同樣，若相關(guān)問題涉及實施機構(gòu)的，也需要實施機構(gòu)落實整改，甚至“被問責(zé)”，同時公開評價結(jié)果，接受公眾監(jiān)督。
在預(yù)算績效一體化下，雖然績效評價結(jié)果不影響PPP項目政府支出預(yù)算的編報，但績效監(jiān)控和績效評價等績效管理工作實則為了促進(jìn)PPP項目各參與主體工作的改進(jìn)和優(yōu)化，進(jìn)而增加PPP項目的預(yù)算績效產(chǎn)出，提高財政預(yù)算透明度，即體現(xiàn)在“效”之處。
財政預(yù)算績效管理是通過“效”來定（調(diào)）“預(yù)”，而PPP項目預(yù)算績效管理則通過“預(yù)”來提高“效”，兩者均為是預(yù)算績效一體化的表現(xiàn)形式，且從“效”的角度看，后者可以更加凸顯了預(yù)算績效一體化的本質(zhì)。因此預(yù)算績效一體化框架下的PPP項目預(yù)算管理不應(yīng)僅關(guān)注其對預(yù)算申報的影響，更應(yīng)關(guān)注通過預(yù)算管理工作激勵和推動PPP項目高效率、高質(zhì)量發(fā)展，以保障政府和社會資本的合作共贏，最終使其符合全面預(yù)算管理的改革趨勢。
2、推進(jìn)PPP項目績效評價工作
在國發(fā)〔2021〕5號文中提到“增強財政透明度，提高預(yù)算管理信息化水平”后，當(dāng)年12月出臺的《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理辦法》（財金〔2021〕110號）要求PPP項目的各參與方（包括財政部門、行業(yè)主管部門、項目實施機構(gòu)、社會資本、金融機構(gòu)、項目公司、咨詢機構(gòu)、專家等）在全國PPP綜合信息管理和發(fā)布平臺進(jìn)行信息填報。
PPP平臺信息錄入這一流程則印證了財政資金的透明度。在實踐經(jīng)驗中，PPP項目運營期績效評價結(jié)束后，先由實施機構(gòu)、咨詢機構(gòu)填報績效評價目標(biāo)、指標(biāo)體系、績效評價工作方案、績效評價報告等相關(guān)內(nèi)容，提交以后財政部門復(fù)核績效評價報告后提交納入預(yù)算憑證等資料，最后項目公司提交收款憑證及金額等。
財金〔2021〕110號第19條對項目信息更新周期也提出了要求：“處于執(zhí)行階段的管理庫項目，項目信息更新周期不得超過12個月。逾期未按要求更新項目信息的，PPP綜合信息平臺將自動顯示項目處于停滯狀態(tài)”。政府每年需及時進(jìn)行PPP項目績效評價工作，才能如實編制財政預(yù)算，加強跨年度預(yù)算平衡。
因此，預(yù)算績效管理一體化推進(jìn)了PPP項目績效評價的工作，使PPP項目及時得到“按效付費”和改進(jìn)。
參考文獻(xiàn)：
[1] 韓曉明.預(yù)算與績效管理一體化:框架與策略[J].財政監(jiān)督,2018(19):5-11.