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作者：南京卓遠(yuǎn)基建業(yè)務(wù)咨詢部

 PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在績效管理中的職責(zé)到底是什么，財(cái)政部門、行業(yè)主管部門、項(xiàng)目公司以及第三方機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目績效管理中各自的職責(zé)是什么？如何正確履行好各方職責(zé)以有效推動(dòng)PPP項(xiàng)目績效管理工作的高質(zhì)量發(fā)展，顯然是績效管理過程中亟待考慮的問題。下面，南京卓遠(yuǎn)結(jié)合13號文要求、《財(cái)政部關(guān)于委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)預(yù)〔2021〕6號）、《第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績效評價(jià)業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》（財(cái)監(jiān)〔2021〕4號）、《政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理辦法》（財(cái)金〔2021〕110號）以及PPP項(xiàng)目績效管理的實(shí)操經(jīng)驗(yàn)，梳理財(cái)政部門、行業(yè)主管部門、實(shí)施機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目公司、第三方機(jī)構(gòu)等各方主體在PPP績效管理工作中的職責(zé)，推動(dòng)各參與主體做好相關(guān)準(zhǔn)備工作，對于PPP項(xiàng)目績效管理高效而規(guī)范的實(shí)施具有重要作用。

按照《政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目績效管理操作指引的通知》（財(cái)金〔2020〕13號）（以下簡稱“13號文”）要求，財(cái)政部門負(fù)責(zé)建立健全PPP項(xiàng)目績效管理工作相關(guān)制度和共性指標(biāo)框架，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)和指標(biāo)進(jìn)行管理、績效監(jiān)控報(bào)告審核、復(fù)核績效評價(jià)報(bào)告、預(yù)算收支、信息披露、監(jiān)督第三方機(jī)構(gòu)等業(yè)務(wù)指導(dǎo)。同時(shí)，做好PPP項(xiàng)目績效再評價(jià)、后評價(jià)工作。

財(cái)政部門在具體的績效管理工作中：

1、按照以下原則對PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)和指標(biāo)進(jìn)行管理

對處于準(zhǔn)備階段的PPP項(xiàng)目，財(cái)政部門在開展物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證時(shí)，在充分征求相關(guān)部門、專家、社會(huì)公眾意見的基礎(chǔ)上，對實(shí)施方案中的績效目標(biāo)和指標(biāo)體系的依據(jù)充分性、設(shè)置合理性和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)保障程度進(jìn)行審查，并督促項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證結(jié)果完善績效目標(biāo)和績效指標(biāo)體系，隨同實(shí)施方案報(bào)政府審批；

項(xiàng)目進(jìn)入采購階段后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可根據(jù)社會(huì)資本響應(yīng)及合同談判情況，對績效目標(biāo)和績效指標(biāo)體系進(jìn)行調(diào)整，在合同中予以明確，經(jīng)政府審批后報(bào)財(cái)政部門備案；

項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段后，原則上不允許項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)調(diào)整績效目標(biāo)和指標(biāo)體系。但因項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容、相關(guān)政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化或突發(fā)事件等不可抗拒因素影響績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，確需調(diào)整的，經(jīng)行業(yè)主管部門、實(shí)施機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目公司（或社會(huì)資本，以下統(tǒng)稱為項(xiàng)目公司）協(xié)商確定，經(jīng)政府審批后報(bào)財(cái)政部門備案；

對于已進(jìn)入建設(shè)期，按照13號文要求，尚未設(shè)置績效目標(biāo)及指標(biāo)體系或績效目標(biāo)和指標(biāo)體系不完善的項(xiàng)目，行業(yè)主管部門、實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)會(huì)同項(xiàng)目公司及時(shí)設(shè)置績效目標(biāo)和指標(biāo)體系，經(jīng)政府審批后報(bào)財(cái)政部門備案；

對于已進(jìn)入運(yùn)營期，按照13號文要求，尚未設(shè)置績效目標(biāo)及指標(biāo)體系或績效目標(biāo)和指標(biāo)體系不完善的項(xiàng)目，行業(yè)主管部門、實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)會(huì)同項(xiàng)目公司在運(yùn)營期完整財(cái)務(wù)年度內(nèi)設(shè)置符合項(xiàng)目實(shí)際情況的績效目標(biāo)和指標(biāo)體系，經(jīng)政府審批后報(bào)財(cái)政部門備案。

2、在績效監(jiān)控層面上，財(cái)政部門主要對項(xiàng)目運(yùn)行績效監(jiān)控發(fā)展的偏差情況進(jìn)行監(jiān)督，加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目《績效監(jiān)控報(bào)告》審核。

3、在績效評價(jià)層面上，財(cái)政部門對項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)送的PPP項(xiàng)目績效評價(jià)報(bào)告進(jìn)行復(fù)核，重點(diǎn)關(guān)注績效評價(jià)工作方案是否落實(shí)、引用數(shù)據(jù)是否真實(shí)合理、揭示的問題是否客觀公正、提出的改進(jìn)措施是否有針對性和可操作性等；涉及整改的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)將整改結(jié)果報(bào)送給財(cái)政部門。

4、在財(cái)政收支責(zé)任、預(yù)算與財(cái)政資金補(bǔ)貼層面上

PPP項(xiàng)目建設(shè)期結(jié)束后，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)要求實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際的項(xiàng)目建設(shè)總投資，項(xiàng)目合同約定的邊界條件和計(jì)算方式，重新計(jì)算未來年度財(cái)政支出責(zé)任，并報(bào)送財(cái)政部門備案，如與原財(cái)政支出責(zé)任相差較大，應(yīng)當(dāng)重新上報(bào)人民政府審核，財(cái)政部門按照調(diào)整后的數(shù)據(jù)重新統(tǒng)計(jì)所有項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任；

財(cái)政部門審核項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)送的PPP項(xiàng)目（包含政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助、使用者付費(fèi)三類項(xiàng)目）年度支出預(yù)算申請時(shí)，同時(shí)要求其將年度績效目標(biāo)和指標(biāo)連同編制的預(yù)算申報(bào)材料一并報(bào)送，并充分考慮本級財(cái)政承受能力，合理安排財(cái)政預(yù)算，加強(qiáng)對財(cái)政資金使用合規(guī)性和有效性的監(jiān)督。同時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目實(shí)際付費(fèi)金額與財(cái)政承受能力論證中測算的政府支出責(zé)任之間的差異，核實(shí)實(shí)際付費(fèi)金額的合理性，確保按效付費(fèi)的精準(zhǔn)性。未經(jīng)績效評價(jià)，不得撥付財(cái)政補(bǔ)貼資金。

5、在績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用上

因13號文于2020年出臺，要求“政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，政府承擔(dān)的年度運(yùn)營補(bǔ)貼支出應(yīng)與當(dāng)年項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）績效評價(jià)結(jié)果完全掛鉤”，然2020年以前的PPP項(xiàng)目實(shí)施方案中運(yùn)營補(bǔ)貼支出對績效評價(jià)結(jié)果的掛鉤比例設(shè)置不一。這種情況下項(xiàng)目公司對掛鉤比例有所意見，故財(cái)政部門需對績效評價(jià)結(jié)果掛鉤比例進(jìn)行明確要求強(qiáng)制執(zhí)行。另外，因政府方的原因，項(xiàng)目公司無法滿負(fù)荷運(yùn)營，導(dǎo)致運(yùn)營補(bǔ)貼支出金額較少。例如，我司近期參與的某污水處理PPP項(xiàng)目績效管理咨詢項(xiàng)目，因政府招商引資不足，其進(jìn)水量僅為設(shè)計(jì)的20%，為滿足項(xiàng)目公司的基本運(yùn)營需要，財(cái)政部門應(yīng)組織實(shí)施機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目公司共同商議新的支付協(xié)議。

6、財(cái)政部門依托PPP綜合信息平臺，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目績效管理相關(guān)信息公開工作，接受社會(huì)監(jiān)督等。在績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用模塊錄入復(fù)核績效評價(jià)報(bào)告的相關(guān)內(nèi)容，上傳財(cái)政納入預(yù)算憑證，填寫財(cái)政納入預(yù)算金額。

7、財(cái)政部門結(jié)合每年工作重點(diǎn)，選取重大PPP項(xiàng)目開展績效再評價(jià)。同時(shí)，在項(xiàng)目移交完成后，財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)開展PPP項(xiàng)目后評價(jià)工作。

8、財(cái)政部門對第三方機(jī)構(gòu)及其工作人員從事預(yù)算績效評價(jià)業(yè)務(wù)進(jìn)行管理和監(jiān)督，加強(qiáng)對第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績效評價(jià)執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)督檢查。

1、行業(yè)主管部門應(yīng)按照財(cái)政部門績效管理相關(guān)制度要求，制定符合本行業(yè)的績效管理辦法及實(shí)施細(xì)則，并建立健全本行業(yè)、本領(lǐng)域核心績效指標(biāo)體系，明確績效標(biāo)準(zhǔn)。例如甘肅省交通運(yùn)輸廳發(fā)布了《甘肅省政府和社會(huì)資本合作(PPP)公路項(xiàng)目績效管理辦法（試行）》。同時(shí)，指導(dǎo)實(shí)施機(jī)構(gòu)規(guī)范有序開展PPP項(xiàng)目績效管理工作，落實(shí)財(cái)政部門整改意見。

2、行業(yè)主管部門與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)同一時(shí)，行業(yè)主管部門其他職責(zé)同實(shí)施機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目績效管理工作中的職責(zé)一致。

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與行業(yè)主管部門同一時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)為績效評價(jià)實(shí)施主體，開展PPP項(xiàng)目績效評價(jià)工作。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與行業(yè)主管部門非同一時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)為績效評價(jià)實(shí)施主體，行業(yè)主管部門配合開展PPP項(xiàng)目績效評價(jià)工作。

按照操作指引的規(guī)定，實(shí)施機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目全生命周期績效管理過程中的職責(zé)及工作主要如下：

1、全面開展PPP項(xiàng)目績效管理工作

實(shí)施機(jī)構(gòu)要切實(shí)履行PPP項(xiàng)目績效管理的主體責(zé)任，第一責(zé)任，既要做好部門或單位間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，又要?jiǎng)?wù)實(shí)做好績效管理的具體工作，無論是績效目標(biāo)、績效指標(biāo)的設(shè)定還是績效監(jiān)控、績效評價(jià)的實(shí)施、組織，乃至后續(xù)的申報(bào)、核定，都是由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌負(fù)責(zé)完成，必要時(shí)可委托第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助。

2、負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目全生命周期績效目標(biāo)和指標(biāo)的管理工作

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)編制與調(diào)整PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)與績效指標(biāo)，并報(bào)項(xiàng)目所屬行業(yè)主管部門、財(cái)政部門審核。這也是PPP項(xiàng)目績效管理最核心的基礎(chǔ)工作和保障。運(yùn)營期內(nèi)，實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目公司報(bào)送的年度運(yùn)營計(jì)劃以及PPP項(xiàng)目合同及補(bǔ)充協(xié)議編制年度績效目標(biāo)和績效指標(biāo)，并由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)形成績效目標(biāo)申報(bào)表連同項(xiàng)目預(yù)算上報(bào)財(cái)政部門批復(fù)，將PPP項(xiàng)目支出責(zé)任納入年度預(yù)算。

3、有效開展PPP項(xiàng)目績效監(jiān)控工作

PPP項(xiàng)目績效監(jiān)控是對項(xiàng)目日常運(yùn)行情況及年度績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行的跟蹤、監(jiān)測和管理，通常包括目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、目標(biāo)保障措施、目標(biāo)偏差和糾偏情況等。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定定期開展PPP項(xiàng)目績效監(jiān)控，并根據(jù)績效監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的偏差情況及時(shí)向項(xiàng)目公司和相關(guān)部門反饋，并督促其糾偏。偏差原因涉及自身的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)糾偏；偏差較大的，應(yīng)撰寫《績效監(jiān)控報(bào)告》報(bào)送相關(guān)主管部門和財(cái)政部門。

4、重點(diǎn)做好PPP項(xiàng)目的績效評價(jià)

做好PPP項(xiàng)目績效評價(jià)是此次操作指引最核心的內(nèi)容，也是賦予項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目全生命周期績效管理工作中最為重要的工作。在績效評價(jià)方面，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定，在執(zhí)行階段結(jié)合年度績效目標(biāo)和指標(biāo)體系開展PPP項(xiàng)目績效評價(jià)，具體工作包括下達(dá)績效評價(jià)通知、制定績效評價(jià)工作方案、組織實(shí)施績效評價(jià)、編制績效評價(jià)報(bào)告、資料歸檔、評價(jià)結(jié)果反饋與應(yīng)用等。

5、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)需將績效評價(jià)工作方案、績效評價(jià)報(bào)告以及評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用上傳財(cái)政部PPP綜合信息平臺，同時(shí)報(bào)財(cái)政部門備案。

6、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)預(yù)算管理要求,將PPP項(xiàng)目合同中約定的政府跨年度財(cái)政支出責(zé)任納入中期財(cái)政規(guī)劃，經(jīng)財(cái)政部門審核匯總后，按程序?qū)彾ǎＵ险陧?xiàng)目全生命周期內(nèi)的履約能力。同時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)按照預(yù)算編制程序和要求，結(jié)合PPP項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果，將合同中符合預(yù)算管理要求的下一年度財(cái)政資金收支納入預(yù)算管理，報(bào)請財(cái)政部門審核后納入預(yù)算草案。

1、項(xiàng)目公司在PPP項(xiàng)目績效管理過程中做好項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、移交等工作的日常管理和信息記錄；積極配合開展PPP項(xiàng)目績效管理工作，并對所提供資料和信息的真實(shí)性、完整性、有效性負(fù)責(zé)。

2、在績效監(jiān)控方面，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)日?？冃ПO(jiān)控，定期向項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)送監(jiān)控記錄及監(jiān)控結(jié)果。

3、配合項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或行業(yè)主管部門完善績效目標(biāo)及績效指標(biāo)體系，并全程配合績效監(jiān)控、績效評價(jià)工作的實(shí)施。

4、項(xiàng)目公司每年度運(yùn)營前都需要上報(bào)年度運(yùn)營計(jì)劃（含年度績效目標(biāo)）獲得實(shí)施機(jī)構(gòu)批復(fù)后，方可進(jìn)入下一年度運(yùn)營期。

5、若績效評價(jià)得分較低，項(xiàng)目公司應(yīng)按照要求進(jìn)行整改。

1、協(xié)助實(shí)施機(jī)構(gòu)完成PPP項(xiàng)目績效管理工作

第三方機(jī)構(gòu)受實(shí)施機(jī)構(gòu)的委托按照獨(dú)立、客觀、規(guī)范的原則編制績效評價(jià)實(shí)施方案及績效評價(jià)報(bào)告，完成年度績效評價(jià)、績效監(jiān)控、中期評估、移交后評價(jià)等工作。

在南京卓遠(yuǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中，存在13號文以前的PPP項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)成果與實(shí)施方案的差異較大，以及績效評價(jià)結(jié)果掛鉤比例不足100%的情況。因此，在編制績效評價(jià)實(shí)施方案前，第三方機(jī)構(gòu)可協(xié)調(diào)實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本達(dá)成新的協(xié)議，參考13號文做好績效管理工作。如無法達(dá)成協(xié)議的情況下，可按照合同約定的指標(biāo)體系完成績效評價(jià)，但是依舊需要出具正式的績效評價(jià)報(bào)告。

2、PPP綜合信息平臺信息公開

在PPP項(xiàng)目的建設(shè)期與運(yùn)營期績效評價(jià)結(jié)束后，第三方機(jī)構(gòu)要及時(shí)上傳績效評價(jià)指標(biāo)、績效評價(jià)工作方案、績效評價(jià)報(bào)告等。

3、資料歸納

根據(jù)協(xié)議（合同）確定的歸檔責(zé)任，按照《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國保守國家秘密法》等法律法規(guī)的要求，及時(shí)對評價(jià)業(yè)務(wù)資料進(jìn)行建檔、存放、保管管理，確保檔案資料的原始、完整和安全。

4、信息保密

第三方機(jī)構(gòu)及其工作人員對評價(jià)工作及評價(jià)報(bào)告涉及的信息資料負(fù)有保護(hù)信息安全的義務(wù)。未經(jīng)委托方及其同級財(cái)政部門同意，第三方機(jī)構(gòu)及其工作人員不得以任何形式對外提供、泄露、公開評價(jià)報(bào)告和相關(guān)文檔資料。

結(jié)合前文從“編報(bào)”、“審核”、“信息平臺備案”三個(gè)方面進(jìn)一步梳理各方主體在PPP績效管理工作中的職責(zé)，具體如下表所示：

從表中，我們可以看出，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)是開展績效管理工作的實(shí)施主體，承擔(dān)地主體責(zé)任也最多，行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，財(cái)政部門在績效管理工作中多負(fù)責(zé)審核、監(jiān)督，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)做好項(xiàng)目工作的日常管理、信息記錄以及績效管理的配合工作，第三方機(jī)構(gòu)做好績效管理工作的具體實(shí)施。

總之，隨著13號文的出臺，PPP項(xiàng)目進(jìn)入新的規(guī)范發(fā)展階段，績效管理工作將成為各方的重點(diǎn)工作，明確各參與主體在PPP績效管理工作中的職責(zé)定位，推動(dòng)各參與主體做好相關(guān)準(zhǔn)備工作，對于PPP績效管理的高效而規(guī)范的實(shí)施有重要作用。