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□袁 東
□ 就對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展至關(guān)重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而言，地方政府性債務(wù)融資成為該領(lǐng)域投資的主體性支撐，極大地緩解了中央政府的壓力。從中央財(cái)政與地方財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資支出的比較情況看，地方財(cái)政承擔(dān)了絕大部分基建投資支出，地方財(cái)政預(yù)算對(duì)基建的支出，在2007年為中央財(cái)政預(yù)算支出的7.4倍，到了2020年一路上升至28.9倍。
□ 在規(guī)范地方債務(wù)的過(guò)程中，必須結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行形勢(shì)及其對(duì)經(jīng)濟(jì)政策的總體要求。“地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”是一個(gè)相對(duì)概念，債務(wù)過(guò)度與否，是相對(duì)于經(jīng)濟(jì)總量而言的，這又取決于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。因此，比“地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”更大的風(fēng)險(xiǎn)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)幅度的持續(xù)下滑。
□ 就我國(guó)當(dāng)前和今后一段時(shí)期的總體情況看，即使考慮到有所爭(zhēng)議的“隱形債務(wù)”，地方債務(wù)的規(guī)模也沒(méi)有超出合理范圍，包括國(guó)債在內(nèi)的全國(guó)所有政府性債務(wù)也沒(méi)有超出可承受邊界。出于擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的迫切需要，仍然需要適度增長(zhǎng)的政府性融資來(lái)支撐基礎(chǔ)設(shè)施投資和其他領(lǐng)域投資。
截至6月末，新增地方專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模逾3.4萬(wàn)億元，占全年新增專項(xiàng)額度的99%，預(yù)示2022年新增專項(xiàng)債目前已基本發(fā)行完畢。伴隨著地方債務(wù)的快速擴(kuò)容，地方政府債券已發(fā)展成為中國(guó)債券市場(chǎng)第一大品種。與此同時(shí)，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也引起了各方的關(guān)注。就對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展至關(guān)重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而言，地方政府性債務(wù)融資成為該領(lǐng)域投資的主體性支撐。在規(guī)范地方債務(wù)的過(guò)程中，必須結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行形勢(shì)及其對(duì)經(jīng)濟(jì)政策的總體要求，而不能一味拘泥于“財(cái)政賬本”。出于擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的迫切需要，仍然需要適度增長(zhǎng)的政府性融資來(lái)支撐基礎(chǔ)設(shè)施投資和其他領(lǐng)域投資。
地方性政府債務(wù)的起源
對(duì)地方政府性債務(wù)問(wèn)題須辯證看待。 我國(guó)地方債務(wù)既是一時(shí)應(yīng)急性政策選擇，也是發(fā)展改革的產(chǎn)物。受1997年至1998年亞洲貨幣金融危機(jī)的嚴(yán)重沖擊，彼時(shí)中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨嚴(yán)峻下滑形勢(shì)，亟需中央與地方各盡所能，采取一切可能的政策措施，大力度提升投資、消費(fèi)和外貿(mào)。允許各級(jí)地方政府以適當(dāng)方式舉債，就是其中的一項(xiàng)措施。
在此之前，我國(guó)不允許地方政府舉債，不管是以地方政府名義還是以其他政府性機(jī)構(gòu)形式。如何盡快有效擴(kuò)大國(guó)內(nèi)總需求從而刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，是中央和地方以及各相關(guān)職能部門應(yīng)對(duì)1997年亞洲金融危機(jī)沖擊最直接和最迫切的目標(biāo)與出發(fā)點(diǎn)。對(duì)此，就各級(jí)地方政府而言，最直接也是見(jiàn)效最快的著力點(diǎn)是如何擴(kuò)大包括市政設(shè)施在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施投資。問(wèn)題是，地方政府一時(shí)缺乏資金特別是缺乏籌資的手段。
怎么解決地方政府籌資問(wèn)題？盡管對(duì)于是否可以舉債，當(dāng)時(shí)還沒(méi)有法律上的明確規(guī)定，但鑒于形勢(shì)所迫，地方政府及中央相關(guān)職能機(jī)構(gòu)的積極探索仍然受到鼓勵(lì)，至少可以說(shuō)，如果所采取的措施有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)，是有可能被允許的。
為此，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行從服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略出發(fā)，急國(guó)家之所急，首先探索與地方政府合作，著眼于解決基礎(chǔ)設(shè)施投融資難題。國(guó)開(kāi)行將自身所依靠的國(guó)家信用和融資優(yōu)勢(shì)，同地方政府的組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)充分結(jié)合起來(lái)。除了直接發(fā)放“硬貸款”與“軟貸款（可作為建設(shè)項(xiàng)目資本金）”外，主要是協(xié)助地方政府建立基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺(tái)，諸如城市建設(shè)投資公司或開(kāi)發(fā)投資公司等，將地方政府資產(chǎn)以及土地儲(chǔ)備等納入融資抵押質(zhì)押范圍，以解決地方政府或基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目主體能夠進(jìn)入金融市場(chǎng)尤其是中長(zhǎng)期債券市場(chǎng)籌資的能力問(wèn)題。
據(jù)介紹，國(guó)開(kāi)行最早于1998年同蕪湖市政府展開(kāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作，創(chuàng)立了“蕪湖模式”：1998年初，為加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐、盤活政府存量資產(chǎn)、提高政府性資金使用效率，蕪湖市政府劃撥優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)成立了蕪湖市建設(shè)投資有限公司。與此同時(shí)，國(guó)開(kāi)行也與安徽各地政府，通過(guò)銀政合作的方式共同搭建了融資平臺(tái)。地方政府通過(guò)融資平臺(tái)向國(guó)開(kāi)行貸款，將地方政府增信與融資行為融為一體，信用結(jié)構(gòu)參照世界銀行模式，由地方財(cái)政提供擔(dān)?；蚨档?。那年冬天，國(guó)開(kāi)行與蕪湖建投簽訂了10.8億元（這對(duì)當(dāng)時(shí)的蕪湖是一個(gè)天文數(shù)字）十年期貸款協(xié)議。這筆資金主要用于蕪湖市6個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。
“蕪湖模式”突破了城市建設(shè)以及更廣泛基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資瓶頸，也打開(kāi)了地方政府性債務(wù)融資的那扇門。
“蕪湖模式”為破解長(zhǎng)期以來(lái)困擾地方政府的城建融資難題，邁出了第一步，打響了第一炮。其成功之處就在于各相關(guān)方開(kāi)創(chuàng)性地運(yùn)用各自優(yōu)勢(shì)，在國(guó)家法律法規(guī)允許的框架內(nèi)，創(chuàng)新模式，創(chuàng)新制度，協(xié)同一致，共同開(kāi)拓，構(gòu)建了良性循環(huán)的城市基礎(chǔ)設(shè)施融資機(jī)制，培育了市場(chǎng)化的投融資平臺(tái)載體，打通了城市基建融資通道，引領(lǐng)了商業(yè)銀行等社會(huì)資金的積極介入，為持續(xù)、快速、高效推進(jìn)蕪湖城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。
“蕪湖模式”的創(chuàng)新發(fā)展，掀起了一股全國(guó)性的浪潮，如星火燎原般在全國(guó)推廣。隨后，國(guó)開(kāi)行還相繼探索推出了天津城市基礎(chǔ)設(shè)施融資平臺(tái)、上海城投等合作模式，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目“政府入口—開(kāi)發(fā)性金融孵化—市場(chǎng)出口”的全過(guò)程，形成了金融財(cái)政良性循環(huán)，共同拉動(dòng)城市建設(shè)的良好格局。
特別是在2003年，國(guó)開(kāi)行與天津市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資集團(tuán)公司簽訂了500億元開(kāi)發(fā)性貸款合作協(xié)議。對(duì)于這次合作，用國(guó)開(kāi)行原董事長(zhǎng)陳元的話講，“實(shí)現(xiàn)了兩個(gè)有機(jī)結(jié)合。這就是將基礎(chǔ)設(shè)施貸款還款來(lái)源與土地增值收益有機(jī)結(jié)合，將基礎(chǔ)設(shè)施融資機(jī)制與‘經(jīng)營(yíng)城市’理念有機(jī)結(jié)合。通過(guò)規(guī)范土地轉(zhuǎn)讓制度、建立融資平臺(tái)等一系列制度設(shè)計(jì)，以土地收益權(quán)作質(zhì)押，以土地增值收益覆蓋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，培育了市場(chǎng)化運(yùn)作主體，不僅使政府的基礎(chǔ)設(shè)施資金產(chǎn)生良性循環(huán)，而且降低了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，帶動(dòng)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。”
以國(guó)開(kāi)行為主體的開(kāi)發(fā)性金融機(jī)制，融合了政府與市場(chǎng)的功能，通過(guò)與各級(jí)地方政府的合作，將國(guó)家信用、地方政府信用、土地儲(chǔ)備與開(kāi)發(fā)的增值收益（權(quán)）融合在一起，共同推動(dòng)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的建立健全。具有歷史性意義的是，這套體制與機(jī)制使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目主體能夠以發(fā)行債券的方式進(jìn)入中長(zhǎng)期資本市場(chǎng)融資，從而破解了基礎(chǔ)設(shè)施投融資這一世界性難題。
經(jīng)過(guò)十年探索，這套地方政府性債務(wù)融資體系逐步趨于成熟。為了應(yīng)對(duì)2008年源自美國(guó)次貸危機(jī)的沖擊，中央決定實(shí)施新一輪擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的擴(kuò)張性宏觀經(jīng)濟(jì)政策。各級(jí)地方政府更是紛紛擴(kuò)展融資平臺(tái)，以便進(jìn)一步加大針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度。至此，從省到市縣各級(jí)地方政府幾近全部設(shè)置了政府性融資機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)發(fā)行債券的規(guī)模與頻率不斷提高，形成了目前作為地方債務(wù)存量主體的“城投債”。
地方政府性債務(wù)融資是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的主體性支撐
地方債務(wù)從無(wú)到有再到不斷擴(kuò)大，是一個(gè)歷史性進(jìn)程。對(duì)中國(guó)這樣一個(gè)全球儲(chǔ)蓄率最高并且發(fā)展任務(wù)繁重迫切的大國(guó)，通過(guò)解放思想，推動(dòng)制度、體制與機(jī)制創(chuàng)新，建立起地方政府性債務(wù)融資機(jī)制，推動(dòng)了各級(jí)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性、主動(dòng)性和強(qiáng)大熱情，確保了地方政府作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展引擎的功能得以充分發(fā)揮，使我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施得以長(zhǎng)期持續(xù)大規(guī)模投資建設(shè)，市政與更加廣泛的基礎(chǔ)設(shè)施得以快速而根本的改觀，讓我國(guó)產(chǎn)業(yè)承載能力不斷得以增強(qiáng)，工業(yè)化與城市化最終得以快速推進(jìn)。這是我國(guó)發(fā)展成就取得的歷史和經(jīng)濟(jì)邏輯所在。
在這一進(jìn)程中，地方債務(wù)出現(xiàn)了快速增長(zhǎng)。中央結(jié)算公司的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2021年12月底，地方政府性債券數(shù)量達(dá)7726只，托管面值余額為30.3萬(wàn)億元，相當(dāng)于所有托管債務(wù)余額87.2萬(wàn)億元的34.7%，比中央政府的22.5萬(wàn)億元的國(guó)債余額多出7.8萬(wàn)億元。按照2022年國(guó)家財(cái)政預(yù)算安排，地方政府一般債務(wù)余額限額158289.22億元、專項(xiàng)債務(wù)余額限額218185.08億元，共計(jì)37.65萬(wàn)億元，比中央財(cái)政國(guó)債余額限額26.7萬(wàn)億元多出10.95萬(wàn)億元。
除了通過(guò)公開(kāi)發(fā)行債券方式形成的地方債務(wù)外，地方政府還通過(guò)諸如銀行貸款、信托產(chǎn)品、保險(xiǎn)公司債權(quán)性投資等其他渠道形成的地方政府性債務(wù)，雖然缺乏公開(kāi)數(shù)據(jù)，但也具有一定規(guī)模。
就對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展至關(guān)重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而言，地方政府性債務(wù)融資成為該領(lǐng)域投資的主體性支撐，極大地緩解了中央政府的壓力。從中央財(cái)政與地方財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資支出的比較情況看，地方財(cái)政承擔(dān)了絕大部分基建投資。地方財(cái)政針對(duì)基建的預(yù)算支出，在2007年為中央財(cái)政預(yù)算支出的7.4倍，到2020年則上升至28.9倍，其中在2011年曾達(dá)到32.2倍。
規(guī)范地方債務(wù)必須結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行形勢(shì)的總體要求
在這一歷史性過(guò)程中，不可避免地出現(xiàn)了一些亂象和問(wèn)題。
首先，在地方債務(wù)開(kāi)閘及其在全國(guó)擴(kuò)展的同時(shí)，沒(méi)有隨之建立起相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系，也沒(méi)有明確職能部門進(jìn)行具體負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)管理，也就出現(xiàn)了“誰(shuí)也想管，誰(shuí)也在管，誰(shuí)也沒(méi)管”的局面，監(jiān)督管理體制遲遲沒(méi)有建立起來(lái)。
其次，各地不僅在政府層面上設(shè)立總體性融資平臺(tái)發(fā)債，還分領(lǐng)域、分部門、分行業(yè)設(shè)置了眾多政府性融資機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致地方政府將幾乎所有能夠用于抵押或質(zhì)押的資產(chǎn)與收益權(quán)都拿來(lái)抵押或質(zhì)押，一度出現(xiàn)了重復(fù)性抵押質(zhì)押現(xiàn)象，并派生出其他一些問(wèn)題。
由此，加強(qiáng)地方債務(wù)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)管理，建立健全相關(guān)法規(guī)制度，解決地方債務(wù)存量問(wèn)題，規(guī)范增量舉債行為，防范可能的風(fēng)險(xiǎn)，是完全必要而積極的，也是必須盡快做好的事宜。
值得提醒的是，對(duì)地方債務(wù)機(jī)制的規(guī)范管理，應(yīng)本著實(shí)事求是的原則，既不否認(rèn)地方債務(wù)存在的問(wèn)題，也不應(yīng)擴(kuò)大化，更不應(yīng)否定地方債務(wù)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史性重大意義。就目前情況來(lái)看，我國(guó)地方債務(wù)問(wèn)題是發(fā)展中的問(wèn)題，是完全可控的。
在規(guī)范地方債務(wù)的過(guò)程中，必須結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行形勢(shì)及其對(duì)經(jīng)濟(jì)政策的總體要求。“地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”是一個(gè)相對(duì)概念，債務(wù)過(guò)度與否，是相對(duì)于經(jīng)濟(jì)總量而言，這又取決于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。因此，比“地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”更大的風(fēng)險(xiǎn)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)幅度的持續(xù)下滑。
化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)至少有三種可選擇途徑：一是在經(jīng)濟(jì)總量既定情況下，縮減債務(wù)規(guī)模，即減分子而分母不動(dòng)。二是在債務(wù)規(guī)模保持不變的情況下，增大經(jīng)濟(jì)總量，使債務(wù)得以緩解，即分子不變加大分母。三是保持債務(wù)增長(zhǎng)的一定幅度，但以更大幅度增加經(jīng)濟(jì)總量，同樣可以緩釋債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也就是分子分母都加大，但分母以更大幅度增加。
然而，在加強(qiáng)地方債務(wù)管理的過(guò)程中，也產(chǎn)生了一些新的問(wèn)題：
一是拘泥于“財(cái)政賬本”，并沒(méi)有從保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)較高增長(zhǎng)角度來(lái)認(rèn)識(shí)對(duì)待地方債務(wù)，妨礙了戰(zhàn)略性前瞻性宏觀經(jīng)濟(jì)政策的抉擇。雖然一些地方的政府性債務(wù)問(wèn)題較為嚴(yán)重，但就全國(guó)整體而言，遠(yuǎn)未到發(fā)生“債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”的地步。應(yīng)主要從如何擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)總量（分母）角度來(lái)解決，而非一味只盯著債務(wù)（分子）本身。
二是上述工作定位在一定程度上限制了地方政府性債務(wù)融資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的功能發(fā)揮，與實(shí)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行形勢(shì)對(duì)財(cái)政政策的迫切要求不符。無(wú)論對(duì)地方政府債務(wù)，還是對(duì)全國(guó)總的政府性債務(wù)而言，經(jīng)濟(jì)增幅的持續(xù)下滑才是最大的風(fēng)險(xiǎn)。導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力的一個(gè)主要因素是，基礎(chǔ)設(shè)施投資年度增長(zhǎng)率持續(xù)多年低于GDP增長(zhǎng)率，2021年實(shí)際增長(zhǎng)率更是成為負(fù)數(shù)。而我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資卻存在著巨大空間，有著強(qiáng)烈的需求。中國(guó)自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐已經(jīng)有力表明，基礎(chǔ)設(shè)施投資是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐力量，地方政府性債務(wù)融資又是這一投資的主體性資金來(lái)源。
三是地方政府是我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基本引擎所在，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力日益增大并受疫情影響的情況下，盡管地方債務(wù)總體可控，但如果繼續(xù)就地方債務(wù)問(wèn)題向各級(jí)地方政府加碼，將使地方債務(wù)繼續(xù)約束地方財(cái)政空間，從而可能影響地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
四是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，投資規(guī)模大，大多具有公共性或準(zhǔn)公共性，投資回報(bào)低且具有較大不確定性，投資回收期長(zhǎng)。這些特點(diǎn)決定了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目承擔(dān)不起較高成本的融資，資金來(lái)源成本應(yīng)盡量要低。換言之，較高融資成本會(huì)抑制基礎(chǔ)設(shè)施投資與建設(shè)?；A(chǔ)設(shè)施融資來(lái)源主要依靠國(guó)家信用和地方政府信用的政府性債務(wù)融資以及開(kāi)發(fā)性金融支持。中央政府信用顯然優(yōu)于地方政府信用，中央政府發(fā)行國(guó)債的成本明顯低于地方政府性債務(wù)融資成本。國(guó)債融資應(yīng)當(dāng)成為支撐基礎(chǔ)設(shè)施投資的一個(gè)主要資金來(lái)源，特別是在過(guò)去多年我國(guó)經(jīng)濟(jì)連續(xù)面臨下行壓力、基礎(chǔ)設(shè)施投資相對(duì)不足、相當(dāng)部分地方政府債務(wù)壓力較大卻又亟需擴(kuò)大社會(huì)總需求的情況下，更應(yīng)通過(guò)增加發(fā)行國(guó)債來(lái)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。然而，由地方政府安排的基礎(chǔ)設(shè)施投資支出，從2007年相對(duì)于中央財(cái)政支出的7倍左右一路上升到2020年的28倍多。這使地方政府只能越來(lái)越依賴擴(kuò)大債務(wù)來(lái)融資，債務(wù)壓力也就不斷加重，并且提高了基礎(chǔ)設(shè)施投資的總體成本水平，反過(guò)來(lái)又會(huì)影響基礎(chǔ)設(shè)施投資支出，并成為近年來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施投資連年下滑的因素之一。
仍需適度增長(zhǎng)的政府性融資支撐基礎(chǔ)設(shè)施投資
就我國(guó)當(dāng)前和今后一段時(shí)期的總體情況看，即使考慮到有所爭(zhēng)議的 “隱形債務(wù)”，地方債務(wù)規(guī)模也沒(méi)有超出合理范圍，包括國(guó)債在內(nèi)的全國(guó)所有政府性債務(wù)也沒(méi)有超出可承受邊界。出于擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的迫切需要，仍然需要適度增長(zhǎng)的政府性融資來(lái)支撐基礎(chǔ)設(shè)施投資和其他領(lǐng)域投資。
由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展長(zhǎng)期向好的基本面沒(méi)有變，我國(guó)經(jīng)濟(jì)仍然處在一個(gè)長(zhǎng)期增長(zhǎng)軌道或大增長(zhǎng)周期之內(nèi)。要使經(jīng)濟(jì)保持長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)，還需各種條件的具備，尤其是宏觀經(jīng)濟(jì)政策的正確抉擇。對(duì)政府性債務(wù)來(lái)說(shuō)，不應(yīng)只是拘泥于短期“財(cái)政賬本”來(lái)認(rèn)識(shí)對(duì)待債務(wù)與政策選擇，要著眼于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展之需。
確保經(jīng)濟(jì)以較高速度持續(xù)增長(zhǎng)與發(fā)展，應(yīng)當(dāng)是當(dāng)前財(cái)政政策抉擇的首要目標(biāo)。“財(cái)政可持續(xù)性”取決于較高速度的經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)與發(fā)展，也只有較高速度的經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)與發(fā)展，才能確保“財(cái)政可持續(xù)性”。如果經(jīng)濟(jì)增幅長(zhǎng)期連年下滑，這才是最大的“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”。這是認(rèn)識(shí)對(duì)待包括地方債務(wù)在內(nèi)的所有政府性債務(wù)的首要前提。
由此，為了能夠切實(shí)實(shí)現(xiàn)“財(cái)政政策適當(dāng)靠前”，切實(shí)通過(guò)全力擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投資來(lái)支撐擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略的實(shí)施，確保經(jīng)濟(jì)以較高速度持續(xù)增長(zhǎng)與發(fā)展，以下幾點(diǎn)不可忽視：
一是要從多個(gè)角度緩解地方債務(wù)問(wèn)題，減輕地方政府的壓力，慎重出臺(tái)具有緊縮效應(yīng)的有關(guān)地方債務(wù)的政策措施。
二是在對(duì)地方債務(wù)摸底查清的基礎(chǔ)上，由各省級(jí)政府統(tǒng)籌考慮本省情況，針對(duì)那些確實(shí)無(wú)法自行消解的存量債務(wù)，各省統(tǒng)一上報(bào)中央政府，再由中央政府通盤考慮全國(guó)情況（特別應(yīng)考慮傾斜于需要振興發(fā)展的諸如東北老工業(yè)基地以及中西部地區(qū)）后，可考慮由中央財(cái)政與中央銀行協(xié)商化解。
三是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)受到了疫情和國(guó)際局勢(shì)的影響，為了保障擴(kuò)大內(nèi)需的既定戰(zhàn)略切實(shí)落實(shí)，應(yīng)考慮對(duì)支持基礎(chǔ)設(shè)施投資的增量性地方債務(wù)融資，在進(jìn)一步適度擴(kuò)大規(guī)模的同時(shí)，調(diào)整地方專項(xiàng)債券發(fā)行管理辦法，可考慮暫時(shí)改由中央財(cái)政納入國(guó)債規(guī)模之中發(fā)行后，按國(guó)債發(fā)行利率貸給地方用于特定基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資，降低支撐基礎(chǔ)設(shè)施投資的政府性債務(wù)融資成本。
四是對(duì)于各級(jí)地方政府所屬城投公司等投融資屬性平臺(tái)機(jī)構(gòu)的新增債務(wù)，在各地已有統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)管理經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，應(yīng)根據(jù)本級(jí)政府年度基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃，核定年度債券發(fā)行和其他形式債務(wù)新增規(guī)模。由于這些機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券與其他形式債務(wù)最終基本上是由銀行、保險(xiǎn)公司等各類金融機(jī)構(gòu)認(rèn)購(gòu)持有，而且這些平臺(tái)實(shí)質(zhì)上具有某種程度的金融屬性，因此在壓實(shí)省級(jí)政府在全省統(tǒng)籌管理責(zé)任的同時(shí)，將其納入全國(guó)垂直設(shè)置的金融監(jiān)管系統(tǒng)予以監(jiān)管，確保債務(wù)融資與項(xiàng)目投資匹配，確保抵押質(zhì)押等信用增級(jí)措施的真實(shí)性和應(yīng)有覆蓋。
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