當前位置 ： 首頁 》新聞咨詢訊 》行業(yè)資訊 來源：第一財經
作者： 陳益刊
受疫情等超預期因素影響，中國經濟受到一定沖擊，但在國家穩(wěn)經濟一攬子舉措下，經濟正企穩(wěn)回升。
近日，國務院總理李克強在世界經濟論壇全球企業(yè)家視頻特別對話會上表示，中國宏觀政策既精準有力又合理適度，不會為了過高增長目標而出臺超大規(guī)模刺激措施、超發(fā)貨幣、預支未來。要堅持實事求是、盡力而為，爭取全年經濟發(fā)展達到較好水平。
在穩(wěn)經濟一攬子舉措中，加快發(fā)行地方政府債券尤其是專項債券是一大重點。根據公開數據，目前已經有超4萬億元地方政府新增債券完成發(fā)行。而財政部近日公開回應河北、海南、遼寧三地人大代表（團）關于增加當地新增債券額度，也讓新增債券額度分配問題再引起關注。
多位財稅專家告訴第一財經，其中相當部分資金將在下半年使用見效，疊加1.1萬億元政策性、開發(fā)性金融工具，樂觀預計將帶動基建投資實現兩位數增幅從而穩(wěn)經濟。未來新增債券額度仍將保持較大規(guī)模，以滿足地方合理融資需求。新增限額分配管理應當立足財力水平、防范債務風險、注重債券績效，進一步優(yōu)化因素法測算和額度分配。同時，可以賦予省級政府在財政部分配限額內更多的自主權。
超4萬億新增地方債券穩(wěn)經濟
李克強在前述會上表示，穩(wěn)增長一攬子政策措施還有相當大發(fā)揮效能的空間，增值稅留抵退稅上半年已超過1.8萬億元，政策的持續(xù)實施將進一步擴大實際退稅規(guī)模；地方政府專項債的實際使用，新出臺的政策性、開發(fā)性金融工具的運用，將會形成有效投資更多實物工作量并拉動就業(yè)和消費。
公開數據顯示，截至7月17日，地方政府新增債券共發(fā)行40844億元。其中新增專項債券規(guī)模達到3.43萬億元，完成國務院發(fā)行進度要求，而今年專項債額度基本在上半年發(fā)完。國務院要求這筆巨額專項債資金在8月底前使用完畢。
疊加政策性銀行8000億元信貸額度和3000億元金融債券用于支持重大基建項目融資，市場人士普遍認為今年基建投資將有明顯增長，這也將是2018年以來基建投資增速持續(xù)下滑后的重大拐點。
粵開證券首席經濟學家羅志恒表示，預計全年廣義基建投資同比增速在8%~10%。當然也要關注四季度財政收支缺口加大對基建投資支持力度下降等困難，密切跟蹤政策落地效果，如有必要仍需出臺增量財政政策，包括考慮提前下發(fā)2023年專項債額度，在四季度使用，也可以考慮上調財政赤字或者發(fā)行特別國債。
隨著今年地方政府債券發(fā)行近尾聲，以及明年專項債額度提前下達預期升溫，近期各地已經開始儲備新一批項目，做好申報準備工作，以爭取新一批政府債券額度。
中國社科院大學教授吉富星稱，在經濟下行和財政緊平衡態(tài)勢下，政府債券作為地方政府舉債“開前門”主要手段和穩(wěn)增長的重要抓手，發(fā)揮了積極作用，顯然，很多地方希望爭取更多債券額度支持。
這從近些年全國兩會上，部分代表團或代表建議增加當地舉債額度中可以看出。7月19日，財政部公開的對十三屆全國人大五次會議部分人大代表建議答復中，多條就涉及地方建言財政部增加當地新增債務限額支持，涉及河北、海南、遼寧三地。
為了控制地方政府債務風險，中國2015年起對地方債采取限額管理，給各地舉債設置“天花板”。全國地方政府新增債務限額由全國人大批準后，財政部將這一額度分配至各省（自治區(qū)、直轄市、計劃單列市），然后由后者再分配給下轄市縣。
近些年尤其是疫情發(fā)生以來，地方政府債券額度尤其是專項債券額度大幅增加。
財政部數據顯示，截至2022年5月末，全國地方政府債務余額332509億元，控制在全國人大批準的限額之內。2020年地方政府債務率提升至93.6%，逼近100%~120%的國際警戒線區(qū)間。
吉富星表示，未來要統(tǒng)籌發(fā)展與安全，可能仍需保持一定舉債規(guī)模和較大力度，但不可能無限擴張，仍要確保中長期宏觀杠桿總體穩(wěn)定。
地方債額度分配需進一步優(yōu)化
上述地方政府債務率并未包括規(guī)模龐大的隱性債務，因此出于風險防范以及財政收入等制約，未來地方舉債規(guī)模大幅增長受限，這從去年和今年舉債規(guī)模略有削減中也可以看出。
在新增地方政府債券總盤子難以大幅擴張的現實背景下，各地政府均希望增加當地舉債額度，顯然難以實現。
財政部回應上述三地建言時稱，按照國務院有關規(guī)定，分配新增地方政府債務限額要充分考慮各地財政實力、債務風險、項目需求等因素。河北、海南、遼寧三地一直是支持重點。
根據公開數據，2022年河北、海南、遼寧三地新增債務限額分別是2372億元、455億元、420億元，相比去年全年三地發(fā)行的新增債券額度，分別減少85億元、增加17億元和減少99億元。
財政部在回應河北代表團時稱，由于新增一般債務限額受赤字率影響，2022年各地區(qū)一般債務限額普遍有所下降。
其實，早在2017年，為規(guī)范新增地方政府債務限額管理，財政部出臺了《新增地方政府債務限額分配管理暫行辦法》，明確新增限額分配選取影響政府債務規(guī)模的客觀因素，根據各地區(qū)債務風險、財力狀況等，并統(tǒng)籌考慮中央確定的重大項目支出、地方融資需求等情況，采用因素法測算。
財政部表示，新增限額分配應當體現正向激勵原則，財政實力強、舉債空間大、債務風險低、債務管理績效好的地區(qū)多安排，財政實力弱、舉債空間小、債務風險高、債務管理績效差的地區(qū)少安排或不安排。
吉富星表示，地方政府債券額度分配是一個比較復雜的問題，政府債券不是中央轉移支付，其額度分配總體遵循“舉債與償債能力相匹配”、激勵相容原則。
“其中，專項債額度分配比一般債券額度分配更為復雜，除了考慮地方財力、債務風險等因素外，還需要考慮投向、合規(guī)性、成熟度、融資收益等項目質量，按照‘資金跟著項目走’等原則進行額度分配。對債務績效管理好、使用快的地區(qū)予以適當獎勵，充分體現獎罰分明。”吉富星說。
從部分省份公開的今年獲得新增債務規(guī)模數據來看，也能體現上述原則。比如財政收入規(guī)模連年位居首位的廣東，今年獲得4326億元，位居各省之首。山東以3271億元位居第二，浙江以2666億元排第三，前述希望增加額度的河北位居第四。
吉富星認為，未來新增限額分配管理應當立足財力水平、防范債務風險、注重債券績效，進一步優(yōu)化因素法測算和額度分配。同時，可以賦予省級政府在財政部分配限額內更多的自主權，對各縣市的新增債務限額分級管控，結合各縣市實際和未來發(fā)展前景等，兼顧好風險與發(fā)展關系，更注重債券的全生命周期績效管理。
上海財經大學教授鄭春榮表示，未來可以考慮適當提高中央給地方債務限額的彈性空間，比如允許在限額上適當提高10%左右，允許地方政府自行決策，更多發(fā)揮其主動性。
他還建議，由中央各部委、地方政府領導以及專家代表組成一個地方債務限額分配委員會，更公平中立科學理性地分配債務額度，也可以根據一些重大戰(zhàn)略及實際需要，靈活調配債務限額。
一些學者則從滿足地方合理融資需求角度出發(fā)，認為可以在一些財政實力強、債務風險低的城市（非直轄市、計劃單列市）探索自主發(fā)行地方政府債券。財政部此前表態(tài)會同有關方面積極開展前瞻性研究，認真論證相關政策可行性。
中央財經大學教授溫來成認為，即便試點更多的地方自主發(fā)行政府債券，預計依然將在限額管理下進行。而未來取消限額管理，前提是地方政府真正能做到權責利對等，能夠真正產生有效的舉債約束?，F階段來看，不大可能放開限額管理。
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