解讀
項目投融資專欄丨守得云開見月明，《PPP項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13號）深度解讀
來源：南京卓遠
作者：陳飛虎、王冠 、袁鋒、陸元亮
全文共計11546字，閱讀完大約需要28分鐘
《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引的通知》（財金〔2020〕13號）（以下簡稱“《指引》或財金〔2020〕13號文”）《指引》共六章二十七條，規(guī)范了PPP項目全生命周期績效管理工作，從全方位、全過程、全覆蓋的角度，明確了參與主體、內(nèi)容要求、工作程序等要素，統(tǒng)一了實施機構(gòu)、項目公司（社會資本）各方績效評價管理的指標(biāo)體系和制度標(biāo)準(zhǔn)，同時也仍有部分內(nèi)容存在一定程度的前后不一而可能影響具體實施。為了確保對PPP項目績效管理指引的解讀和梳理做到全面和細致，南京卓遠對《指引》六個章節(jié)，逐一進行深度解讀。
第一章 總則
第一條 為規(guī)范政府和社會資本合作項目（以下簡稱PPP項目）全生命周期績效管理工作，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，保障合作各方合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》、《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》等有關(guān)規(guī)定，制定本指引。
【解讀】根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）（以下簡稱“中發(fā)〔2018〕34號文”）、《項目支出績效評價管理辦法》（財預(yù)〔2020〕10號）（以下簡稱“財預(yù)〔2020〕10號文”）要求，PPP項目涉及一般公共預(yù)算等財政資金應(yīng)納入全面實施績效管理，如下圖所示。而本《指引》的出臺，進一步明確了預(yù)算績效管理體系正式延伸至PPP項目領(lǐng)域的要求，也為PPP項目如何開展績效管理指明了方向。
圖 財政預(yù)算績效管理與PPP項目績效管理之間邏輯關(guān)系
第二條 PPP項目績效管理是指在PPP項目全生命周期開展的績效目標(biāo)和指標(biāo)管理、績效監(jiān)控、績效評價及結(jié)果應(yīng)用等項目管理活動。
【解讀】第一，回應(yīng)本《指引》第一條，即中發(fā)〔2018〕34號文，PPP項目績效管理必然在財政預(yù)算績效管理范疇內(nèi)開展實施；
第二，明確PPP項目績效管理定義，回應(yīng)和澄清本《指引》定位為“績效管理”而不僅僅是“績效評價”，主要在于PPP項目績效管理是在PPP項目全生命周期開展的績效目標(biāo)和指標(biāo)管理、績效監(jiān)控、績效評價及結(jié)果應(yīng)用等項目管理活動，即績效管理是一個閉環(huán)的管理體系，績效評價僅是績效管理的一個重要環(huán)節(jié)；
第三，“績效目標(biāo)、績效監(jiān)控”兩個名詞首次提及，進一步貫徹中發(fā)〔2018〕34號文“全面實施預(yù)算績效管理”的指導(dǎo)精神和財政部PPP中心新綜合信息平臺項目管理與信息公示要求；
第四，《指引》以“目標(biāo)導(dǎo)向、過程監(jiān)管、結(jié)果控制”作為PPP項目績效管理的操作思路，立足于項目全生命周期，將項目績效管理分為“績效目標(biāo)與指標(biāo)管理”、“績效監(jiān)控”、“績效評價及結(jié)果應(yīng)用”等幾部分內(nèi)容，從思路與范圍兩個角度為PPP項目績效管理工作做什么、怎么做提供了操作規(guī)范；
第五，結(jié)合本《指引》全文及附件指標(biāo)框架要求，意味著績效管理的對象實質(zhì)上是PPP項目本身。實施機構(gòu)也好、項目公司也好，各項工作都是為了完成項目產(chǎn)出，交付公共產(chǎn)品和服務(wù)。
第三條 項目實施機構(gòu)應(yīng)在項目所屬行業(yè)主管部門的指導(dǎo)下開展PPP項目績效管理工作，必要時可委托第三方機構(gòu)協(xié)助。各級財政部門負責(zé)PPP項目績效管理制度建設(shè)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)及再評價、后評價工作。
【解讀】明確了PPP項目績效管理主體及各方職責(zé)分工，避免了在具體PPP項目績效管理工作中跨部門監(jiān)管難以施行和多部門職責(zé)分工難以厘清的問題。
第一，確立了項目實施機構(gòu)作為開展績效管理工作直接負責(zé)人的地位。同時為了保障績效管理工作的專業(yè)性，還確立了第三方機構(gòu)參與績效管理工作的合法性；
第二，結(jié)合本《指引》“第十一條、十七條、二十二條、二十三條”要求，財政部門負責(zé)審核PPP項目績效目標(biāo)和績效指標(biāo)及PPP項目年度支出預(yù)算審核等工作，負責(zé)績效評價報告的復(fù)核，并按照績效評價結(jié)果安排相應(yīng)支出。同時，負責(zé)PPP項目績效管理制度建設(shè)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)。結(jié)合工作重點，選取重大PPP項目開展績效再評價，會同相關(guān)主管部門在項目移交完成后開展后評價工作；
基于對項目實施機構(gòu)績效管理工作的監(jiān)督，設(shè)置項目再評價機制，但是當(dāng)財政部門再評價結(jié)果與實施機構(gòu)績效評價結(jié)果偏差較大時，以哪方評價結(jié)果為準(zhǔn)，如何進行付費，本《指引》并未明確，有待商討。
本《指引》明確財政部門負責(zé)PPP項目移交完成后評價，與傳統(tǒng)政府投資項目后評價由發(fā)改部門完成有所不同，從實操認(rèn)知來看，兩者關(guān)于后評價的目標(biāo)有何不同，如何銜接，有待進一步明確。
第三，結(jié)合本《指引》“第二十四條”要求，各級行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點按照績效管理相關(guān)制度要求，制定本行業(yè)、本領(lǐng)域的績效管理實施細則，指導(dǎo)實施機構(gòu)規(guī)范有序開展PPP項目績效管理工作;落實財政部門整改意見。行業(yè)主管部門應(yīng)根據(jù)預(yù)算績效管理的要求，合規(guī)履行預(yù)算編制、申報和執(zhí)行程序。
第四條 本指引適用于所有PPP項目，包括政府付費、可行性缺口補助和使用者付費項目。
【解讀】《指引》明確表明適用于所有PPP項目，解決了市場上一個長久以來的爭議問題，即使用者付費項目也將納入《指引》范疇之內(nèi)。
第五條 各參與方應(yīng)當(dāng)按照科學(xué)規(guī)范、公開透明、物有所值、風(fēng)險分擔(dān)、誠信履約、按效付費等原則開展PPP項目全生命周期績效管理。
【解讀】強調(diào)了“誠信履約”原則，同時，將“物有所值、風(fēng)險分擔(dān)”作為開展PPP項目全生命周期績效管理的原則，進一步體現(xiàn)PPP項目本質(zhì)屬性要求。
第二章 PPP項目績效目標(biāo)與績效指標(biāo)管理
第六條 項目實施機構(gòu)負責(zé)編制PPP項目績效目標(biāo)與績效指標(biāo)，報項目所屬行業(yè)主管部門、財政部門審核。
【解讀】明確實施機構(gòu)作為績效目標(biāo)及績效指標(biāo)編制主體，如實施機構(gòu)與項目所屬行業(yè)主管部門為同一單位，則績效目標(biāo)與績效指標(biāo)編制完成后只需報同級財政部門審核即可，如存在多個主管部門，則需報多家主體審核。如軌道交通項目、片區(qū)綜合開發(fā)項目、環(huán)境治理項目等，均涉及多個行業(yè)主管部門的參與。
第七條 PPP項目績效目標(biāo)包括總體績效目標(biāo)和年度績效目標(biāo)。總體績效目標(biāo)是PPP項目在全生命周期內(nèi)預(yù)期達到的產(chǎn)出和效果；年度績效目標(biāo)是根據(jù)總體績效目標(biāo)和項目實際確定的具體年度預(yù)期達到的產(chǎn)出和效果，應(yīng)當(dāng)具體、可衡量、可實現(xiàn)。
PPP項目績效目標(biāo)編制應(yīng)符合以下要求：
（一）指向明確?？冃繕?biāo)應(yīng)符合區(qū)域經(jīng)濟、社會與行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，與當(dāng)?shù)刎斦罩顩r相適應(yīng)，以結(jié)果為導(dǎo)向，反映項目應(yīng)當(dāng)提供的公共服務(wù)，體現(xiàn)環(huán)境-社會-公司治理責(zé)任（ESG）理念。
（二）細化量化?？冃繕?biāo)應(yīng)從產(chǎn)出、效果、管理等方面進行細化，盡量進行定量表述；不能以量化形式表述的，可采用定性表述，但應(yīng)具有可衡量性。
（三）合理可行?？冃繕?biāo)應(yīng)經(jīng)過調(diào)查研究和科學(xué)論證，符合客觀實際，既具有前瞻性，又有可實現(xiàn)性。
（四）物有所值?？冃繕?biāo)應(yīng)符合物有所值的理念，體現(xiàn)成本效益的要求。
【解讀】第一，明確PPP項目績效目標(biāo)應(yīng)包括總體績效目標(biāo)和年度績效目標(biāo)，從頂層設(shè)計層面來看，進一步說明PPP項目績效管理屬于項目績效管理范疇內(nèi)，體現(xiàn)財金〔2020〕13號文的出臺是對財預(yù)〔2020〕10號文的無縫銜接；
第二，對PPP項目而言，屬首次提出年度績效目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)概念，以往的項目實施方案中通常明確了項目總體績效目標(biāo)，未明確年度績效目標(biāo)。而年度績效目標(biāo)是績效監(jiān)控和績效評價的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，所以實施機構(gòu)應(yīng)將年度績效目標(biāo)設(shè)定得“具體、可衡量、可實現(xiàn)”。目前，就實操項目來看，年度績效目標(biāo)依據(jù)建設(shè)期工程進度計劃或運營期年度運營計劃而設(shè)定，反映出《指引》對于年度績效目標(biāo)的編制要求更具實操性。
第八條 PPP項目績效目標(biāo)應(yīng)包括預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果及項目管理等內(nèi)容。
預(yù)期產(chǎn)出是指項目在一定期限內(nèi)提供公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、時效等。
預(yù)期效果是指項目可能對經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境等帶來的影響情況，物有所值實現(xiàn)程度，可持續(xù)發(fā)展能力及各方滿意程度等。
項目管理是指項目全生命周期內(nèi)的預(yù)算、監(jiān)督、組織、財務(wù)、制度、檔案、信息公開等管理情況。
【解讀】第一，按照《指引》要求，績效目標(biāo)按照邏輯因素法，從維度層面可以分為預(yù)期產(chǎn)出目標(biāo)、預(yù)期效果目標(biāo)和項目管理目標(biāo)；
第二，PPP項目績效目標(biāo)內(nèi)容包含項目準(zhǔn)對實施機構(gòu)和項目公司兩個PPP項目主體的目標(biāo)要求；
第三，設(shè)置績效目標(biāo)的目的，有助于項目公司支出責(zé)任的明確、落實；有助于項目公司實施自我監(jiān)控和持續(xù)績效改進；有助于促進預(yù)算編制的科學(xué)化和精細化，實現(xiàn)預(yù)算和績效一體化；為編制項目預(yù)算、實施績效運行監(jiān)控、開展績效評價等提供重要基礎(chǔ)和依據(jù)；
第九條 PPP項目績效指標(biāo)是衡量績效目標(biāo)實現(xiàn)程度的工具，應(yīng)按照系統(tǒng)性、重要性、相關(guān)性、可比性和經(jīng)濟性的原則，結(jié)合預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果和項目管理等績效目標(biāo)細化量化后合理設(shè)定。
【解讀】第一，明確了績效目標(biāo)與績效指標(biāo)之間的區(qū)別與聯(lián)系，績效目標(biāo)和績效指標(biāo)具有結(jié)構(gòu)上的統(tǒng)一性、內(nèi)容上的一致性；
第二，績效指標(biāo)是績效目標(biāo)的具體內(nèi)容，是績效目標(biāo)的分解和細化，是衡量績效目標(biāo)達成的載體，具體包括衡量產(chǎn)出、效果和項目管理等績效指標(biāo)。
第十條 PPP項目績效指標(biāo)體系由績效指標(biāo)、指標(biāo)解釋、指標(biāo)權(quán)重、數(shù)據(jù)來源、評價標(biāo)準(zhǔn)與評分方法構(gòu)成。
指標(biāo)權(quán)重是指標(biāo)在評價體系中的相對重要程度。確定指標(biāo)權(quán)重的方法通常包括專家調(diào)查法、層次分析法、主成分分析法、熵值法等。
數(shù)據(jù)來源是在具體指標(biāo)評價過程中獲得可靠和真實數(shù)據(jù)或信息的載體或途徑。獲取數(shù)據(jù)的方法通常包括案卷研究、資料收集與數(shù)據(jù)填報、實地調(diào)研、座談會、問卷調(diào)查等。
評價標(biāo)準(zhǔn)是指衡量績效目標(biāo)完成程度的尺度?？冃гu價標(biāo)準(zhǔn)具體包括計劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)或其他經(jīng)相關(guān)主管部門確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)。
評分方法是結(jié)合指標(biāo)權(quán)重，衡量實際績效值與評價標(biāo)準(zhǔn)值偏離程度，對不同的等級賦予不同分值的方法。
【解讀】第一，明確要求完整的PPP項目績效指標(biāo)體系應(yīng)由績效指標(biāo)、指標(biāo)解釋、指標(biāo)權(quán)重、數(shù)據(jù)來源、評價標(biāo)準(zhǔn)與評分方法等6大要素構(gòu)成；
第二，按照《指引》要求，管理項目庫大部分PPP項目績效指標(biāo)體系完整度情況遠遠達不到指引要求，這意味著在績效管理實施前有著大量的完善或整改工作需要開展；
第三，我們以“資金到位率”指標(biāo)為例，解析績效評價指標(biāo)構(gòu)成各要素的含義，具體如下表所示：
第十一條 PPP項目績效目標(biāo)與績效指標(biāo)各階段管理應(yīng)符合以下要求：
（一）PPP項目準(zhǔn)備階段，項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目立項文件、歷史資料，結(jié)合PPP模式特點，在項目實施方案中編制總體績效目標(biāo)和績效指標(biāo)體系并充分征求相關(guān)部門、潛在社會資本等相關(guān)方面的意見。財政部門應(yīng)會同相關(guān)主管部門從依據(jù)充分性、設(shè)置合理性和目標(biāo)實現(xiàn)保障度等方面進行審核。
【解讀】PPP項目準(zhǔn)備階段，潛在社會資本可以參與績效目標(biāo)與績效指標(biāo)設(shè)計，此舉可提高績效目標(biāo)和績效指標(biāo)體系的實用性。同時，《指引》第二十四條行業(yè)主管部門應(yīng)“建立健全本行業(yè)、本領(lǐng)域核心績效指標(biāo)體系，明確績效標(biāo)準(zhǔn)”，意味著最終績效目標(biāo)與績效指標(biāo)的確定，還需符合行業(yè)主管部門的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求。
（二）PPP項目采購階段，項目實施機構(gòu)可結(jié)合社會資本響應(yīng)及合同談判情況對績效指標(biāo)體系中非實質(zhì)性內(nèi)容進行合理調(diào)整。PPP項目績效目標(biāo)和指標(biāo)體系應(yīng)在項目合同中予以明確。
【解讀】PPP項目采購階段，實施機構(gòu)可對績效指標(biāo)體系中非實質(zhì)性內(nèi)容進行合理調(diào)整，此舉增加了績效指標(biāo)體系調(diào)整的靈活性，但實操中較難界定何為績效指標(biāo)體系中的“非實質(zhì)性內(nèi)容”，實操項目中可能出現(xiàn)為避免違規(guī)不啟動非實質(zhì)性調(diào)整和濫用非實質(zhì)性調(diào)整兩種極端情況。
（三）PPP項目執(zhí)行階段，績效目標(biāo)和指標(biāo)體系原則上不予調(diào)整。但因項目實施內(nèi)容、相關(guān)政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化或突發(fā)事件、不可抗力等無法預(yù)見的重大變化影響績效目標(biāo)實現(xiàn)而確需調(diào)整的，由項目實施機構(gòu)和項目公司（未設(shè)立項目公司時為社會資本，下同）協(xié)商確定，經(jīng)財政部門及相關(guān)主管部門審核通過后報本級人民政府批準(zhǔn)。
PPP項目移交完成后，財政部門應(yīng)會同有關(guān)部門針對項目總體績效目標(biāo)實現(xiàn)情況，從全生命周期的項目產(chǎn)出、成本效益、物有所值實現(xiàn)情況、按效付費執(zhí)行情況及對本地區(qū)財政承受能力的影響、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、PPP模式應(yīng)用等方面編制績效評價（即后評價）指標(biāo)體系。
【解讀】第一，本條款將PPP項目的績效目標(biāo)與績效指標(biāo)具體管理工作細分在項目的準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行三個階段，呼應(yīng)本《指引》第二條款，將PPP項目績效管理工作貫穿于項目全生命周期；
第二，PPP項目的績效目標(biāo)與績效指標(biāo)三階段的設(shè)置，符合《政府和社會資本合作模式操作指南（修訂稿）》（財辦金〔2019〕94號）的內(nèi)容并與財政部PPP項目新綜合信息平臺項目管理與信息公開要求相一致；
第三，PPP項目的績效目標(biāo)與績效指標(biāo)設(shè)置，體現(xiàn)原則性、靈活性兼顧，使其更具實操性；
第四，PPP項目執(zhí)行階段，績效目標(biāo)和指標(biāo)體系原則上不予調(diào)整。這種“不予調(diào)整”是建立在項目準(zhǔn)備、采購階段根據(jù)《指引》要求對PPP項目績效管理較為完善的基礎(chǔ)上。
但實操項目中，已經(jīng)進入執(zhí)行階段PPP項目績效目標(biāo)和指標(biāo)體系設(shè)置遠遠達不到《指引》要求，這意味著績效管理實施前，將有著大量的準(zhǔn)備工作需要開展，包括績效目標(biāo)與績效指標(biāo)體系的優(yōu)化、調(diào)整、再談判等工作。
第十二條 項目公司（社會資本）對績效目標(biāo)或指標(biāo)體系調(diào)整結(jié)果有異議的，可申請召開評審會，就調(diào)整結(jié)果的科學(xué)性、合理性、可行性等進行評審。雙方對評審意見無異議的，按評審意見完善后履行報批程序；仍有異議的，按照合同約定的爭議解決機制處理。
【解讀】第一，給出了項目公司（社會資本）對于績效目標(biāo)或指標(biāo)體系調(diào)整結(jié)果有異議的處理機制，并將合同約定的爭議解決機制作為解決方式之一，把有關(guān)爭議解決的主權(quán)重歸合同雙方。
第二，“對調(diào)整結(jié)果有異議的，可申請召開評審會”，這僅僅指明了方向，關(guān)于評審會的主要內(nèi)容，如評審會組織方式，評審會時間節(jié)點要求，實操中仍需要進一步細化。
第十三條 編制政府付費和可行性缺口補助PPP項目年度支出預(yù)算時，應(yīng)將年度績效目標(biāo)和指標(biāo)連同編制的預(yù)算申報材料一并報送財政部門審核。使用者付費PPP項目參照執(zhí)行。
【解讀】第一，PPP項目績效管理并未另起爐灶，從頂層制度設(shè)計角度將PPP項目績效管理納入財政支出項目績效管理框架中，要求績效目標(biāo)指標(biāo)、預(yù)算申報材料和地方年度財政預(yù)算一起“提前”編報。
第二，本《指引》對使用者付費項目進行單獨強調(diào)，主要是給實操中使用者付費項目“不用做財承、不用列支政府預(yù)算、不用進行績效評價等”此類聲音進行明確回應(yīng)。
第三章 PPP項目績效監(jiān)控
第十四條 項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定定期開展PPP項目績效監(jiān)控，項目公司（社會資本）負責(zé)日常績效監(jiān)控。
【解讀】第一，結(jié)合本《指引》第十六條，明確績效監(jiān)控的主體為項目實施機構(gòu)，項目公司（社會資本）開展PPP項目日常績效監(jiān)控（即監(jiān)測數(shù)據(jù)、記錄等來源于項目公司），按照項目實施機構(gòu)要求，定期報送監(jiān)控結(jié)果，項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定定期開展PPP項目績效監(jiān)控。
第二，此種機制的設(shè)置避免摻入政府部門之間的監(jiān)管，降低了監(jiān)控工作的執(zhí)行難度，節(jié)約了實施機構(gòu)績效監(jiān)控成本，進一步體現(xiàn)符合中央精神，簡政放權(quán)，激活市場活力。
第十五條 PPP項目績效監(jiān)控是對項目日常運行情況及年度績效目標(biāo)實現(xiàn)程度進行的跟蹤、監(jiān)測和管理，通常包括目標(biāo)實現(xiàn)程度、目標(biāo)保障措施、目標(biāo)偏差和糾偏情況等。
PPP項目績效監(jiān)控應(yīng)符合以下要求：
（一）嚴(yán)格遵照國家規(guī)定、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、項目合同約定，按照科學(xué)規(guī)范、真實客觀、重點突出等原則開展績效監(jiān)控。重點關(guān)注最能代表和反映項目產(chǎn)出及效果的年度績效目標(biāo)與指標(biāo)，客觀反映項目運行情況和執(zhí)行偏差，及時糾偏，改進績效。
（二）項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)PPP項目特點，考慮績效評價和付費時點，合理選擇監(jiān)控時間、設(shè)定監(jiān)控計劃，原則上每年至少開展一次績效監(jiān)控。
【解讀】第一，明確績效監(jiān)控的目的，在于及時糾偏，改進績效。同時，績效監(jiān)控更注重過程管理，從而保證后期順利開展績效評價工作。
第二，為區(qū)別于績效評價，《指引》要求選擇最能代表和反映項目產(chǎn)出及效果的績效目標(biāo)與指標(biāo)作為績效監(jiān)控的目標(biāo)及指標(biāo)。同時，結(jié)合實操項目，績效監(jiān)控目標(biāo)及指標(biāo)來源于項目公司報送的建設(shè)期年度工作計劃及運營期年度運營計劃。
第三，績效監(jiān)控頻次設(shè)置應(yīng)考慮績效評價、付費時點和項目實際情況，如項目合同約定的付費時點為一年支付一次，則原則上每年至少開展一次績效監(jiān)控。
第十六條 PPP項目績效監(jiān)控工作通常按照以下程序進行：
（一）開展績效監(jiān)控。項目公司（社會資本）開展PPP項目日?？冃ПO(jiān)控，按照項目實施機構(gòu)要求，定期報送監(jiān)控結(jié)果。項目實施機構(gòu)應(yīng)對照績效監(jiān)控目標(biāo)，查找項目績效運行偏差，分析偏差原因，結(jié)合項目實際，提出實施糾偏的路徑和方法，并做好信息記錄。
（二）反饋、糾偏與報告。項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)績效監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的偏差情況及時向項目公司（社會資本）和相關(guān)部門反饋，并督促其糾偏；偏差原因涉及自身的，項目實施機構(gòu)應(yīng)及時糾偏；偏差較大的，應(yīng)撰寫《績效監(jiān)控報告》報送相關(guān)主管部門和財政部門。
【解讀】第一，明確了開展PPP項目績效監(jiān)控工作程序。
第二，為后期方便開展績效評價，無論偏差大小，編寫《績效監(jiān)控報告》相信會成為常態(tài)。
第三，本條款未明確開展績效監(jiān)控工作是否需要單獨編制《績效監(jiān)控工作方案》，是否需要進行專家論證；也未明確《績效監(jiān)測報告》的主要內(nèi)容以及報告范式。
第四章 PPP項目績效評價
第十七條 項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定，在執(zhí)行階段結(jié)合年度績效目標(biāo)和指標(biāo)體系開展PPP項目績效評價。
財政部門應(yīng)會同相關(guān)主管部門、項目實施機構(gòu)等在項目移交完成后開展PPP項目后評價。
【解讀】第一，項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定開展績效評價工作，進一步呼應(yīng)本《指引》第五條開展PPP項目全生命周期績效管理的“誠信履約”原則。
第二，本條明確實施機構(gòu)作為績效評價的主體，結(jié)合《指引》第六條，無論是績效目標(biāo)、績效指標(biāo)的設(shè)定還是績效評價的實施、組織，乃至后續(xù)的申報、核定，基本上都是由項目實施機構(gòu)統(tǒng)籌負責(zé)完成。
第十八條 PPP項目績效評價應(yīng)符合以下要求：
（一）嚴(yán)格按照規(guī)定程序，遵循真實、客觀、公正的要求，采用定量與定性分析相結(jié)合的方法。
（二）結(jié)合PPP項目實施進度及按效付費的需要確定績效評價時點。原則上項目建設(shè)期應(yīng)結(jié)合竣工驗收開展一次績效評價，分期建設(shè)的項目應(yīng)當(dāng)結(jié)合各期子項目竣工驗收開展績效評價；項目運營期每年度應(yīng)至少開展一次績效評價，每3-5年應(yīng)結(jié)合年度績效評價情況對項目開展中期評估；移交完成后應(yīng)開展一次后評價。
（三）績效評價結(jié)果依法依規(guī)公開并接受監(jiān)督。
【解讀】第一，明確建設(shè)期必須要開展績效評價工作，回應(yīng)了市場上關(guān)于PPP項目建設(shè)期是否需要績效評價的相關(guān)問題；
第二，明確建設(shè)期績效評價時點要求：原則上項目建設(shè)期應(yīng)結(jié)合竣工驗收開展一次績效評價；同時，《指引》對于分期建設(shè)的項目要求應(yīng)結(jié)合各期子項目竣工驗收開展績效評價工作。
從實操角度而言，對于建設(shè)期較長的PPP項目（如軌道交通、片區(qū)開發(fā)項目），可參照本《指引》要求和項目特點，按年度進行建設(shè)期績效評價，以保證建設(shè)期管理的相關(guān)問題得到及時的發(fā)現(xiàn)和糾偏。
第三，明確項目運營期每年度績效評價最低頻次要求，實操項目中，還需結(jié)合項目特點及付費時間節(jié)點，合理設(shè)置績效評價頻次。
第四，每3-5年應(yīng)結(jié)合年度績效評價情況對項目開展中期評估，但《指引》中并未明確PPP項目中期評估的主要內(nèi)容、開展工作程序、評估結(jié)果的應(yīng)用等，后期有待進一步完善。
第十九條 PPP項目績效評價工作通常按照以下程序進行：
（一）下達績效評價通知。項目實施機構(gòu)確定績效評價工作開展時間后，應(yīng)至少提前5個工作日通知項目公司（社會資本）及相關(guān)部門做好準(zhǔn)備和配合工作。
【解讀】實操中建議進一步明確績效評價工作開始的時間節(jié)點，充分考慮需給予績效評價工作充足的時間，以避免績效評價工作流于形式。同時，評價工作時間還需要結(jié)合項目所在地預(yù)算申報時間要求。
（二）制定績效評價工作方案。項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)政策要求及項目實際組織編制績效評價工作方案，內(nèi)容通常包括項目基本情況、績效目標(biāo)和指標(biāo)體系、評價目的和依據(jù)、評價對象和范圍、評價方法、組織與實施計劃、資料收集與調(diào)查等。項目實施機構(gòu)應(yīng)組織專家對項目建設(shè)期、運營期首次及移交完成后績效評價工作方案進行評審。
【解讀】明確要求項目實施機構(gòu)應(yīng)組織專家對項目建設(shè)期、運營期首次及移交完成后績效評價工作方案進行評審?？冃гu價工作方案作為開展績效評價工作的重要依據(jù)，相信后期若對指標(biāo)體系進行變更都需履行相應(yīng)論證程序。
（三）組織實施績效評價。項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)績效評價工作方案對PPP項目績效情況進行客觀、公正的評價。通過綜合分析、意見征詢，區(qū)分責(zé)任主體，形成客觀、公正、全面的績效評價結(jié)果。對于不屬于項目公司或社會資本責(zé)任造成的績效偏差，不應(yīng)影響項目公司（社會資本）績效評價結(jié)果。
【解讀】PPP項目面臨多元行為主體，應(yīng)通過合同條款約定風(fēng)險分擔(dān)主體，當(dāng)出現(xiàn)績效偏差時，應(yīng)按照約定的風(fēng)險分擔(dān)機制區(qū)分責(zé)任主體，對于不屬于項目公司或社會資本責(zé)任造成的績效偏差，不應(yīng)影響項目公司（社會資本）績效評價結(jié)果。
（四）編制績效評價報告。PPP項目績效評價報告應(yīng)當(dāng)依據(jù)充分、真實完整、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、客觀公正，內(nèi)容通常包括項目基本情況、績效評價工作情況、評價結(jié)論和績效分析、存在問題及原因分析、相關(guān)建議、其他需要說明的問題。
（五）資料歸檔。項目實施機構(gòu)應(yīng)將績效評價過程中收集的全部有效資料，主要包括績效評價工作方案、專家論證意見和建議、實地調(diào)研和座談會記錄、調(diào)查問卷、績效評價報告等一并歸檔，并按照有關(guān)檔案管理規(guī)定妥善管理。
（六）評價結(jié)果反饋。項目實施機構(gòu)應(yīng)及時向項目公司（社會資本）和相關(guān)部門反饋績效評價結(jié)果。
【解讀】針對本條款而言，屬于PPP項目績效評價工作的一般程序，主要建立在績效目標(biāo)及績效指標(biāo)在準(zhǔn)備、采購階段經(jīng)過充分論證的基礎(chǔ)上，而實踐中大多數(shù)PPP項目，往往存在缺失績效目標(biāo)，績效指標(biāo)體系不完善，很難直接按照本《指引》執(zhí)行，建議在績效評價工作開始之前，應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)地單獨開展相應(yīng)的準(zhǔn)備工作，確保績效評價實施階段工作順利進行。
第二十條 項目公司對績效評價結(jié)果有異議的，應(yīng)在5個工作日內(nèi)明確提出并提供有效的佐證材料，向項目實施機構(gòu)解釋說明并達成一致意見。無法達成一致的，應(yīng)組織召開評審會，雙方對評審意見無異議的，根據(jù)評審意見確定最終評價結(jié)果；仍有異議的，按照合同約定的爭議解決機制處理。
【解讀】本條款的績效評價爭議解決機制，明確項目公司對于實施機構(gòu)績效評價結(jié)果有異議的處理程序。同時，在異議無法統(tǒng)一的情況下，項目公司有權(quán)尋求按照項目合同中約定的爭議糾紛解決機制處理，本條款是從政策層面上對于績效評價的糾紛確定了一個解決的方法和依據(jù)。
第二十一條 項目實施機構(gòu)應(yīng)將PPP項目績效評價報告報送相關(guān)主管部門、財政部門復(fù)核，復(fù)核重點關(guān)注績效評價工作方案是否落實、引用數(shù)據(jù)是否真實合理、揭示的問題是否客觀公正、提出的改進措施是否有針對性和可操作性等。
【解讀】第一，財政部門具有復(fù)核PPP項目績效評價報告的權(quán)利；
第二，財政部門針對復(fù)核評價結(jié)果有異議的，該如何處理，如何要求整改、是否影響付費，有待進一步明確。
第二十二條 PPP項目績效評價結(jié)果是按效付費、落實整改、監(jiān)督問責(zé)的重要依據(jù)。
（一）按效付費。
政府付費和可行性缺口補助項目，政府承擔(dān)的年度運營補貼支出應(yīng)與當(dāng)年項目公司（社會資本）績效評價結(jié)果完全掛鉤。財政部門應(yīng)按照績效評價結(jié)果安排相應(yīng)支出，項目實施機構(gòu)應(yīng)按照項目合同約定及時支付。
使用者付費項目，項目公司（社會資本）獲得的項目收益應(yīng)與當(dāng)年項目公司（社會資本）績效評價結(jié)果掛鉤?？冃гu價結(jié)果優(yōu)于約定標(biāo)準(zhǔn)的，項目實施機構(gòu)應(yīng)執(zhí)行項目合同約定的獎勵條款?？冃гu價結(jié)果未達到約定標(biāo)準(zhǔn)的，項目實施機構(gòu)應(yīng)執(zhí)行項目合同約定的違約條款，可通過設(shè)置影響項目收益的違約金、項目展期限制或影響調(diào)價機制等方式實現(xiàn)。
績效評價結(jié)果可作為項目期滿合同是否展期的考量因素。
（二）落實整改。
項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)績效評價過程中發(fā)現(xiàn)的問題統(tǒng)籌開展整改工作，并將整改結(jié)果報送相關(guān)主管部門和財政部門。涉及自身問題的，項目實施機構(gòu)應(yīng)及時整改；涉及項目公司（社會資本）或其他相關(guān)部門問題的，項目實施機構(gòu)應(yīng)及時督促整改。
（三）監(jiān)督問責(zé)。
項目實施機構(gòu)應(yīng)及時公開績效評價結(jié)果并接受社會監(jiān)督；項目實施機構(gòu)績效評價結(jié)果應(yīng)納入其工作考核范疇。
【解讀】第一，明確凡是付費必須要先進行績效評價，無績效評價不得付費。
第二，《指引》中對于使用者付費項目的評價結(jié)果應(yīng)用方式有待商討，內(nèi)容過于細化且并不一定適合所有PPP項目，如此內(nèi)容很容易造成過度解讀。
第三，強調(diào)按效付費針對不同項目采取的方式不同，對政府付費和可行性缺口補助項目，政府支出與績效評價結(jié)果完全掛鉤。此項規(guī)定，進一步落實了《財政部關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）關(guān)于“建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制”的要求。這也就意味著政府補助資金完全按績效評價情況執(zhí)行（即政府補助資金與績效評價結(jié)果100%掛鉤）。
第四，本《指引》并未強調(diào)建設(shè)期績效評價結(jié)果該如何應(yīng)用。
第五，本條第二款并結(jié)合附件4、5指標(biāo)框架，體現(xiàn)出PPP項目績效評價對象分為項目公司（含項目）和實施機構(gòu)，而《指引》中除附件指標(biāo)外，并未區(qū)分兩類評價實施和應(yīng)用的相關(guān)細節(jié)，同步實施在實操中具有一定難度。
第五章 組織保障
第二十三條 各級財政部門應(yīng)會同相關(guān)部門，建立健全PPP項目績效管理工作相關(guān)制度和共性指標(biāo)框架，加強項目識別論證、政府采購、預(yù)算收支與績效管理及信息披露等業(yè)務(wù)指導(dǎo)，切實做好項目合規(guī)性審查，確保項目全生命周期規(guī)范實施、高效運營。
各級財政部門應(yīng)結(jié)合預(yù)算績效管理要求，認(rèn)真審核PPP項目財政收支預(yù)算申請及PPP項目績效目標(biāo)和指標(biāo)體系，充分考慮本級財政承受能力，合理安排財政預(yù)算，加強對財政資金使用合規(guī)性和有效性的監(jiān)督。
各級財政部門可結(jié)合每年工作重點，選取重大PPP項目開展績效再評價。
第二十四條 各級行業(yè)主管部門應(yīng)按照績效管理相關(guān)制度要求，建立健全本行業(yè)、本領(lǐng)域核心績效指標(biāo)體系，明確績效標(biāo)準(zhǔn)；合規(guī)履行預(yù)算編制、申報和執(zhí)行程序；加強與財政及其他相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合。
第二十五條 項目實施機構(gòu)、項目公司（社會資本）應(yīng)嚴(yán)格履行合同約定，確保各項工作合法合規(guī)。
項目實施機構(gòu)應(yīng)做好PPP項目績效管理具體工作，并對PPP項目實施規(guī)范性、財政資金使用的合規(guī)性和有效性負責(zé)。
項目公司（社會資本）應(yīng)做好項目投資、建設(shè)、運營、維護、移交等工作的日常管理和信息記錄；積極配合開展PPP項目績效管理工作，并對所提供資料和信息的真實性、完整性、有效性負責(zé)。
第二十六條 各級財政部門應(yīng)會同相關(guān)主管部門依托PPP綜合信息平臺，加強PPP項目信息管理。項目實施機構(gòu)、項目公司（社會資本）應(yīng)根據(jù)項目實際進展及時提供和更新PPP項目績效管理相關(guān)信息，做好信息公開，接受社會監(jiān)督。
【解讀】第一，《指引》針對PPP項目績效管理過程中涉及的財政部門、行業(yè)主管部門、項目實施機構(gòu)及項目公司等各參與方在績效管理不同環(huán)節(jié)中的職責(zé)分工進行了清晰明確的界定。
第二，財政部門對于PPP項目績效管理，一是進行預(yù)算績效管理，二是進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，三是便于后期實施，應(yīng)在本《指引》指導(dǎo)下，會同行業(yè)主管部門建立符合本地實際情況的PPP項目績效管理辦法及相關(guān)細則，進一步完善地方實施的頂層制度。
第三，《指引》強調(diào)要依托PPP綜合信息平臺加強信息公開工作，接受社會監(jiān)督。
第六章 附則
第二十七條 本指引自印發(fā)之日起30日后施行。
本指引施行前已發(fā)布中標(biāo)通知書的項目，沿用采購文件或項目合同中約定的績效評價指標(biāo)及結(jié)果應(yīng)用等條款，按照本指引開展績效監(jiān)控、績效評價相關(guān)工作，績效目標(biāo)與績效指標(biāo)體系不完善的，可參照本指引進行補充完善。
【解讀】第一，乍看本條似乎明確已簽訂的合同內(nèi)容無需調(diào)整，仔細統(tǒng)攬《指引》全文及本條內(nèi)容，實際僅明確指引施行前已發(fā)中標(biāo)通知書的項目中對績效評價結(jié)果應(yīng)用明確約定的，將不再進行調(diào)整。這一規(guī)定明確了不溯及以往，既尊重了原項目合同中的約定，也在最大限度地推廣《指引》中關(guān)于績效管理規(guī)定的適用性。
第二，《指引》施行前發(fā)布中標(biāo)通知書的項目采購文件和項目合同中的績效目標(biāo)和績效指標(biāo)體系不完善的，可參照《指引》進行補充完善。故《指引》實施將觸發(fā)大量PPP項目進入再談判，實操中大多數(shù)PPP項目，往往存在缺失績效目標(biāo)，績效指標(biāo)體系不完善，都需要參照《指引》進行補充完善，建議在績效評價工作開始之前，應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)地單獨開展績效評價準(zhǔn)備工作，確?？冃гu價實施階段工作順利進行。
本《指引》的出臺是振奮人心的，《指引》的主要亮點，一是推動了PPP項目的提質(zhì)增效，二是視PPP項目為民事原則，政府按效付費，三是凸顯了獎懲機制和爭議解決機制，為PPP市場建立長效創(chuàng)新機制豎立了里程碑。今年突如其來的新冠疫情，給我國經(jīng)濟造成了巨大的創(chuàng)傷，基于傳統(tǒng)基建和新基建的建設(shè)需要巨量資金，中央在大幅度增加地方政府專項債，但同時PPP模式仍是拉動國民經(jīng)濟發(fā)展的一劑良藥，《指引》的重磅發(fā)布，將會更加推動PPP的良性發(fā)展。